行政复议改革的“济宁模式”

    济宁市以复议权集中为核心，复议审理、复议监督模式并行，专家审案集体合议，委员票决，现场监督，真正将创新与法治巧妙糅合，为大复议、中诉讼、小信访目标的实现迈出了关键性的一步。

    孙秋菊正盘算着给“浣笔泉路17号”送一面锦旗，随后便听到了山东省济宁市政府在北京获得了第三届“中国法治政府奖”的好消息。

    “给老百姓办案公平公正，这个奖拿得不屈！”一提起9天前市政府在京领奖的事情，“老济宁”孙秋菊便竖起了大拇指。11月27日，她对民主与法制社记者说，“浣笔泉路17号给咱济宁办了太多实事、好事。”

    孙秋菊所提的“浣笔泉路17号”， 正是“中国法治政府奖”的受奖对象——“济宁市行政复议体制改革”的大本营，济宁市人民政府行政复议委员会所在地。

    颁奖词这样说：济宁市行政复议委员会改革，直面复议独立性和权威性不足的传统弊端，以复议权集中为核心，复议审理、复议监督模式并行，专家审案集体合议，委员票决，现场监督，真正将创新与法治巧妙糅合，为大复议、中诉讼、小信访目标的实现迈出了关键性的一步。

市长“审案”

    孙秋菊和她的乡亲们，并不明白颁奖词到底说了些什么内容，但是她记得行政复议委员会的工作人员给自己办的实事。

    1989年，秋菊所在的村，划拨了一块集体土地和一家煤化公司建起了幼儿园。但是在此过程中，这家煤化公司却暗中为房屋办理了房产证，等到2007年企业改制时，才被居委会发现。

    “这是村里的地皮，应该撤销房产局给企业颁发的房产证。”乡亲们找到了孙秋菊，作为居委会主任，她要代表百姓到政府讨个说法。

    2011年，孙秋菊的“房产纠纷”在济宁市行政复议委员会立了案，她认为“民告官不好告”。然而令她没想到的是，复议委员会做出了“撤销房产证”的决定。

    这一结果，得到了村里人“行政复议有真事儿”的评价。房屋收回集体之后，村委会把房屋出租，每年收取10万元的租金。这部分钱成为村里146个贫困老人过年过节和购买医疗保险的主要资金。

    在济宁，像孙秋菊一样收获“行政复议”效益的人还有不少。自这项改革实行以来，市政府共收到复议申请2123件，受理1787件；在审结的1593件案件中，撤销、确认违法、责令履行、调解终止的案件870件，综合纠错率达49%。

其中，市委常委、常务副市长“坐堂审案”为济宁市民津津乐道。

    济宁市某县人朱传广，至今还记得两年前刘中会副市长“给自己主持的公道”。起因为老朱把县政府“告了”，理由是县政府违规将自家48平方米宅基地划拨给县第三人民医院。

    2012年4月13日，常务副市长主持案审会，朱传广、微山县人民政府代表、医院代表各呈意见，办案人员听取复议委员会和案件审理委员会、监委会委员的意见后，得出“微山县人民政府具体行政行为违法”的结论。

    朱传广复议请求得到认可，“有难处找市长，市长办真事”的说法，在济宁百姓间广为流传。

启动改革

    “政府的公信力是生命线。”提起“审案”初衷，刘中会对民主与法制社记者如是说。

    诚如其言，自打改革后，“浣笔泉路17号”成为群众解决行政纠纷的第一选择，济宁市行政复议案件每年都要比上一年增加200多件，每年收获的锦旗都在10面以上。

    济宁市复议办公室副主任王志峰介绍，虽说改革前办公室也能接到群众送来的锦旗，但是复议案件却真的不多。

    1990年，国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》（下称《行政复议条例》），行政复议作为一项重要的法律制度，和行政诉讼一起，开创了“民告官”的先河。然而，此后的20年间，济宁市政府每年受理的行政复议案件仅有几十件，但信访案件却高居不下。

    群众“信访不信法”的尴尬现状，让济宁人开始思索其中缘由。

    “很明显，分散的行政复议权极大地影响了行政复议的公信力。”济宁市政府法制办主任陆亚东说，复议办案过程只在行政机关内部进行，过程封闭，透明度差，老百姓很容易就给行政复议贴上“官官相护”的标签。

    陆亚东认为，这种封闭且分散的设计，行政化色彩浓厚，违反了解决行政争议所需要的法律程序规则，不仅难以保障当事人的平等地位和争讼对抗，更难以保证复议机关的独立性和中立性，复议制度公信力大打折扣。

    如何重塑行政复议在群众中的口碑？

    这时，国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，济宁被选定为2011年山东省第一批行政复议体制改革试点单位。 

    “人民群众信不信行政复议，关键看能不能破除‘官官相护’，能不能真正解决问题。”济宁市委常委、常务副市长刘中会认为，济宁市的行政复议改革必须致力于行政复议公信力的提高。

    11月27日，刘中会在接受民主与法制社记者专访时介绍，长期以来，行政复议制度主要是作为政府主导模式下的内部监督和自我纠错制度而存在。但是，随着社会转型的深入，这种功能定位与社会需求之间形成的反差日益突显。

    济宁市行政复议委员会试点工作，从改革之初就明确提出了行政复议改革的目标方向：由内部监督、自我纠错为主向权利救济、解决争议为主转变。

    而这个时候，中国政法大学终身教授、博士生导师应松年等专家学者也注意到了济宁市行政复议体制改革的相关实验，多次赴济宁调研。

    应松年直言，目前，我国解决行政纠纷的行政复议制度，主要是依靠行政机关内设的法制办、复议处、复议科来解决复议案件，有“自己做自己案件的法官”之嫌。要解决此类问题，可以借鉴其他国家的办法，设立一个“行政复议委员会”，50%以上的委员必须是社会人士，从而增加老百姓的信服力。

创新的“两委”

    学者专家的话，引发了济宁人的共鸣。2011，济宁市政府下发文件，设置专门的行政复议机构——济宁市人民政府行政复议委员会，市委常委、常务副市长刘中会兼任主任。委员会成员在专家学者、资深律师和实务经验丰富的行政复议专职工作人员中选拔产生。

    不仅如此，济宁市政府还创新性地在行政复议委员会内设了“审理委员会”和“监督委员会”，负责全部案件的审理和监督工作。其中，专家学者、资深律师等外部委员的比例达90%。

    济宁市技师学院高级讲师杜中理是改革的亲历者，自2011年起，他和其他90多名行业专家一起受聘为审理委员会委员。

    作为行政复议发展的见证人，杜中理介绍，济宁市致力于打造专业化、多元化、社会化的委员队伍。行政复议委员会，引入案件分流程序，创新了“专家审案、集体合议、委员票决、现场监督”的审理方式。

    “程序必须要合法。”杜中理说，每次办案，审理委员会都要有7名或9名委员参加，认真听取办案人员的案情介绍，详细听取疑点和争议点，并查阅卷宗、调取证据进行核对，最后一人一票投票表决，结果以少数服从多数为准。

    在审理委员会审案时，由党代表、人大代表、政协委员和纪检监察干部组成的监督委员会现场监督。作为监督委员会成员，山东省政协委员、山东省注册会计师协会常务理事李志文，主要职责便是监督整个案件的合法性，确保办案人适用法律正确，合理公平公正行政。

    “首先不是官，没有帽子可撸掉。”李志文认为，正是有审委会和监委会等非官委员的有益补充，在案件办理过程中，不存在利益牵扯，才能更彰显公平和正义。

    李志文评价：“这种分权制衡、民主决策、审理权与监督权相分离的运作机制，是对传统审理方式的重大突破。” 

完全集中模式

    作为山东省行政复议体制改革的试点地区，济宁的“集中复议权”更为业界推崇。

    “我们开展了行政复议管辖体制改革，首创完全集中模式。”陆亚东介绍。

    自2011年4月1日起，济宁市政府完全集中了包括公安、国土、交通等45个市政府工作部门和地税、工商等6个省垂直管理部门的行政复议权，将原由市政府和各部门分散办理复议案件的模式改为由市政府“集中受理、集中审理、集中决定，并以市政府名义做出复议决定”的模式，实现了“完全集中”。而行政复议委员会内设“审理委员会”和“监督委员会”，则是为了保障“完全集中”模式的良性运行。

    这一探索，无疑印证了浙江大学法学院教授葛洪义的评价：“中国的法治建设重点在基层，不少地方，法制建设实际走在中央的前面，起到带头作用。中央的很多规定，都是在地方先行先试的基础上推开的。”

    截至2013年6月，济宁市人民政府行政复议委员会和11个县（市、区）人民政府行政复议委员会全部成立。实现了一级政府只设一个行政复议机构的目标任务。

    2014年3月，国务院法制办副主任夏勇在视察指导济宁市行政复议工作时，认为济宁的“完全集中”模式是主流模式，代表着行政复议改革和发展的方向。