历史纵深中的乡村治理

自秦汉以来，中央集权虽然是传统中国的基本制度，但事实上，中央政府的行政权力很难深入到广袤的乡村社会。

哈佛大学终身教授、著名历史学家、美国最负盛名的中国问题观察家费正清在其著作《剑桥中国晚清史》中就感叹：“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此多的人口。”

一个中央集权的政府如何用极少的官员来治理一个疆域广阔、人口众多的国家？

乡里制度之上的自治

梳理中国古代制度史不难发现，自秦朝确立郡县制以来，县是传统中国最低一级政府。县府主要负责税收、河务、司法等主要事务，而县级以下则通过乡里组织来完成税收、司法等功能。

根据《汉书》的记载，乡里组织管理体制自秦汉时期逐渐形成，并且实现了乡里自治体系、治安管理体系、行政管理体系为一体的乡里制度。

这种乡里制度在隋朝以后开始出现蜕变，构成了乡、党、里更严密的乡村管理体系，在唐朝、宋朝、元朝都出现过不同的变化，直至形成明清时期的里社和保甲制度。

明朝的里甲制度被专家解读为最开明也是最发达的一种乡村自治方式。

厦门大学人类学研究所教授董建辉认为，乡里制度的演变过程说明，传统中央集权国家允许乡村实行一定程度自治的做法是基本一致的。但是，不同朝代对乡村自治所持的态度不尽相同，“明朝是积极鼓励乡村自治的，但是隋朝就管理得比较严。”

董建辉告诉民主与法制社记者，从中央封建集权国家组织在乡村社会实行自治政策的历史演变过程来看，似乎在发达的中央集权之下，更有可能允许基层社会实行某种程度的自治，因为它无须担心地方自治的发展会危及其政权的稳固。

主导自治的士绅阶层

著名学者瞿同祖曾说：“士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英，他们是唯一能合法代表当地社群与官吏共商地方性事务参与政治过程的集团，这一特权从未扩展到其他任何社群和组织。”

可见，一直以来在乡村自治中发挥主导作用的是士绅阶层，他们处在官民之间，成了联系上层县级政权和基层乡村村民的中间纽带。

民主与法制社记者梳理中国制度史时发现，士绅阶层是一个非官非民的阶层。他们一般由没有考上科举或考上了科举没有官职的士人、家产殷实的地主或富豪、退休官员或长期赋闲在家的官员、宗族元老等组成。因为乡绅具有一定的经济实力，又有一定文化，懂得国家的法律典章制度，一些从官场退休的乡绅还有相当丰富的人脉关系和管理经验，所以，乡绅成了国家权力管理基层社会的一个重要补充。

而在当地政府官员的眼中，士绅阶层是地方治理非常重要的依靠力量。

武汉大学历史学院教授杨国安表示，士绅阶层而言，自宋代开始，随着印刷、书籍与教育的推广，官僚士人阶层不断发展，出现了所谓“士的地方化”趋势，但直到明代，士绅才真正成长为一个在地方社会发挥广泛作用的领导阶层。

宗族的力量

董建辉告诉民主与法制社记者：“在宋代以后，由于朱理学在政治上的贯彻，逐步把古代宗法制度民间化，从全国范围来看，当时利用家族制度实行乡村统治是很普遍的现象。”

其实，宗族的力量自古以来就是一支重要的政治力量。宗族势力的发展，形成了由族长、家长利用族规、家规对族内成员进行控制的较为有效的方式。因此，以地域为基础的宗族逐渐成为传统乡村治理的主要力量。

史料显示，清朝的宗族势力就是典型的乡村自治基础。由于其实行的保甲组织最小和最直接构成的单位是家庭，而家庭又是构成宗族的基本单元，中国乡村社会又大都是宗亲生活聚集地，因此保甲的户具有明显的宗族性。

与此同时，宗族组织在教化族人、维护治安、兴办社会公益事业等方面都和保甲制度的功能重合。更重要的是，宗族的领袖和保甲的领导人几乎不可分割，因此，族权也成了清朝乡村治理的最根本的力量。

宗族力量和乡绅治理体系在清末民初开始出现瓦解，一方面由于其寄以生存的科举制度的取消，另一方面则是近代城市的出现、社会的转型，大批绅士迁居城市，在乡村逐渐出现土豪劣绅等现象，宗族也开始衰弱。

随着新中国的成立，宗族的族权和乡绅阶层不具有存在的合法性，因此宗族政治和乡绅政治开始彻底瓦解。