农村基层自治流变

    农村基层群众自治制度，在经历了农民协会、生产大队、村委会等阶段后，昔日唯命是从的“队长舅”逐渐变为当前服务村民的新型村民自治形式。

“偏远的大李庄突然来了县官。子顺当场对其行了三拜九叩大礼，大受夸赞，成为村里事务公断的权威……

“队长舅接到任务，必须在五天内收完秋。为免受处罚，他忍痛带人犁了村民半年的口粮——百十亩的红薯地……”

这是作家李佩甫笔下的中国乡村社会，也是新旧中国农村基层群众自治流变的生动写照。

基层群众自治萌芽

1921年9月，中国共产党早期党员沈定一发动了以浙江萧山衙前镇为中心的萧绍农民运动，成立了全国第一个有纲领、有章程的农运组织——衙前农民协会。中共浙江省委党校党史党建教研部副主任、教授邱魏认为，这成为党领导下的农民协会的滥觞。

1922年9月，彭湃领导广东海丰农民，成立了“赤山约农会”，农会下设“仲裁部”，调解民间纠纷。

专注当代中国史研究的东北师范大学政法学院博士张鲲鹏认为，这段时期中国共产党领导下的基层群众自治开始萌芽，农民协会是党领导农民群众建立基层群众性自治组织、探索基层民主自治的最初尝试。

抗日战争时期，党在敌后根据地建立了分为边区、县、乡三级的抗日民主政权。

解放战争时期，农民协会和贫农团成为农村基层的最高权力机关，在乡（村）人民政府建立前代行一切职能，并组织召开区、村（乡）人民代表会议，成立区、村（乡）两级正式权力机关。

张鲲鹏认为，这一时期解放区通过开展土地改革运动，农民成为农村社会主人，对组织和推动社会改革、恢复生产起到了重要作用。

三大组织广泛建立

1954年9月，我国颁布《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，取消了行政村建制，并规定农村基层政权为乡、民族乡和镇，农村中的“区”一律改为县政府派出机构，对乡政府工作仅负指导和检查责任。张鲲鹏认为，由此我国农村基层政权架构基本定型。

这一时期人民调解委员会制度不断完善。1954年3月22日，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，规定“调解委员会是群众性的调解组织，在基层人民政府与基层人民法院指导下进行工作。”

该《通则》的颁布使人民调解工作有了新发展。截至1955年底，我国70%的乡、街建立了人民调解委员会，调解人员达100万人。1957年，刘少奇评价称，“人民调解委员会是政法工作的第一道防线”，并强调“必须加强”。

至此，农村建立的主要基层群众自治组织，逐步获得了坚实的法律地位。但“大跃进”“文革”开始后，其实践成效开始逐步减弱。

据多年在基层工作的陕西省镇巴县驻村干部张开国回忆，镇巴县“1962年左右，农民大多称‘村主任’为‘队长’或‘大队长’，1984年又改成‘村委会主任’”。

张鲲鹏认为，尽管该阶段农村基层自治发展有跌宕，但为此后的农村改革打下了基础，成为村民自治的实践源头。

立法与制度不断健全

十一届三中全会后，中国进入改革开放新时期。农村改革中，农民主动性、创造性得到充分发挥。

1980年，广西宜山、罗城等地农民，为了解决村中各项事务无人管理的混乱状况，自发组成村委会、村管会等组织，制定规章条约，组织村民发展生产、兴办公益事业、维护社会治安，开创了村民自治的先例。

中国社会科学院当代中国研究所理论研究室主任宋月红分析认为，这种现象的出现与我国农村在经济上推行联产承包责任制是分不开的，“农民生产、经营、分配乃至从业方式发生了相应变化，也引发了农村社会管理体制的变革”。

1983年10月，中共中央、国务院下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

此后，全国各地陆续建立了村民委员会，并制定了工作制度和原则，北京、天津、宁夏、浙江等颁布了《村民委员会组织条例》《村民委员会工作简则》等地方性法规。据统计，截至1985年，全国设立村委会达94.8万个。

但随着村民自治在全国的推广，遇到问题也越来越多。1987年11月24日，《村民委员会组织法（试行）》经人大常委会审议通过，1988年6月1日起正式生效，村民自治开始走向法制化。

1998年11月，全国人大常委会正式颁布了修订后的《村民委员会组织法》，规定了村民委员会选举产生办法和罢免条件与程序，将村民委员会必须提请村民会议讨论决定的事项进行具体化。

宋月红认为，这有利于村民会议在实际工作中真正发挥决策和监督作用，也标志着村民自治法律体系的基本框架初步形成。

截至1998年底，全国农村普遍举行了二至三届村委会换届选举工作；全国60%以上农村建立了村民会议和村民代表会议制度，制定了村民自治章程、村规民约、村务公开和民主监督制度。

新形势下的基层民主

  2007年，党的十七大把“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，确立为我国社会主义政治制度的重要组成部分和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位再次提升。

随后，全国多地农村实施了“大学生村官”选聘制度，乡村人才和干部结构开始不断改善。据统计，截至2008 年，全国80%村建立了村民代表会议制度、制定了村民自治章程和村规民约。

2010年10月，全国人大常委会第十七次会议修订通过《村民委员会组织法》，完善了村民选举委员会的组成和推选程序，增加了选民登记内容、村民小组会议制度、村务监督机构和村务档案制度，完善了村民委员会成员任期和离任审计制度。

中国社科院学者宋月红认为，随着村民自治制度的完善和发展，影响农村法治建设和平安建设的一系列社会矛盾得到了有效解决，也为“三农”问题的治理与解决奠定了较为成熟、完善的制度与法治保障。

中国法学会宪法学研究会常务理事马岭在分析十八届四中全会公报后认为，依法治国必然会推动村民自治，但在实践中能否真正达到目标，还有待实践检验。