盐业改革须保障行业健康发展

——专访广东省盐业协会秘书长冯启明

    11月4日，关于食盐专营制度改革，广东省盐业协会秘书长冯启明接受了民主与法制社记者独家专访。

    记者：河南、江苏等地盐业主管部门以“跨区域用盐”为罚款名目，主要以国务院1996年颁布的《食盐专营办法》第十四条为法律依据。为何规定个体工商户等用盐单位，应当从当地企业购进食盐？

    冯启明：《食盐专营办法》是为加强食盐管理，保障食盐加碘而制定的，目的是保护公民身体健康。

    一方面，从加强管理保障供应的角度来讲，食盐是人民生活中不可或缺且无可替代的必需品。受资源条件制约，我国不是所有省份都能产盐，特别是海盐，只能局部季节性生产且丰歉幅度大，为此，原盐调运任务繁重且需保持合理的库存，但食盐的人均消费稳定，供应面积与人口分布一致，需求弹性很小。因此，《食盐专营办法》第十四条关于应当从当地购进食盐的规定，就是通过加强计划管理，从而保障市场供应。

    例如，广东省属于产不敷销的省份，本省原盐年产十多万吨，但全年食用盐消费量超过一百万吨，缺口部分就要通过国家调拨计划从产盐大省购进。

    另一方面，从食盐加碘消除碘缺乏危害的角度看，碘是人体生长发育尤其是智力发育必需的微量元素之一，碘缺乏所造成人类智力受损是无法弥补的。我国除沿海极个别地区不缺碘外，全国基本上都是缺碘地区。所以，食盐加碘是实现我国持续消除碘缺乏病目标的主导措施。这是国务院制定《食盐专营办法》最重要的考量。

    我国幅员辽阔，各地缺碘程度不同。因此，《食盐专营办法》第十四条关于应当从当地购进食盐的规定，可以有效防止碘盐进入不缺碘地区，无碘盐进入缺碘地区，以及不同碘含量标准的食盐相互进入发生混乱从而影响碘缺乏病的有效防治。

    记者：之所以对新郑市黄先生“跨区域用盐”罚款，新郑市盐业管理局一位郭姓科长解释说，“对盐进行区域性管理，是为了保障老百姓吃上放心盐。”这样的理由成立吗？

    冯启明：不能成立。黄先生把用剩的盐带回新郑市继续使用，不至于影响两地的食盐供应计划，再加上两地的食盐碘含量执行的是同一标准，所以也不会对防治碘缺乏病产生影响。因此，只要在正规渠道购买的食盐，都是放心盐。

    其实，异地购盐、跨区域用盐行为没有多大实际意义。食盐价格是由国家统一定价，盐是低值大吨位笨重运输的商品，有时运输费比盐本身的价值还要高。对于用户，一般没有人愿意专程跑到外地购盐，在支付相同盐价的同时又要承担额外的运费。

    记者：简单介绍一下地方盐业管理条例的立法过程。

    冯启明：以《广东省盐业管理条例》的立法起因和起草经过为例，由广东省人大代表提出关于加快广东省盐业立法、加强盐业管理工作的议案，后交由省人大财经委研处，财经委会同省盐业主管部门进行研究，决定采纳省人大代表的建议，进行盐业管理立法。

    然后进入起草过程，广东财经委与广东省盐业主管部门共同组织成立盐业管理法规起草小组，并制定具体工作措施、步骤和立法进度时间表，工作落实到人，做到分工具体、责任明确。在广东财经委组织全省盐业执法检查的基础上，起草小组在广东省内外进行立法调研，深入盐场、盐业公司和用盐企业等听取各方面的意见，并搜集有关国家盐业管理规定和其他省市的法规文本等立法材料，着手起草工作。形成条例草案征求意见稿后，送广东省政府有关部门及广东各市人大常委会征求意见。之后，广东财经委召开全体会议审议，形成条例草案。最后，经广东省人大常委会主任会议同意，提交广东省人大常委会全体会议审议。

    记者：食盐专营制度从1996年开始实施，作为国务院的一项政策法规，它过去起到了哪些作用？

    冯启明：过去18年里，食盐专营为保障食盐的安全供应和持续实现消除碘缺乏病目标发挥了重要作用。食盐专营属于国家垄断性经营，普及碘盐供应是一种政府行为，但政府不能直接从事经营活动，因此，《食盐专营办法》规定由各级盐业公司负责食盐经营。

    同时，承担了市场供应责任主体的盐业公司，不惜积压大量资金常年保持足够的库存，确保了市场供应，即使由于社会突发事件引发全国大面积抢盐风波时，食盐供应也未出现脱销；由于专营制度实行计划管理、政府定价以及“以近补远、抽肥减瘦”等一系列政策措施，确保了包括老、少、边、穷这些严重缺碘地区在内的全国民众都能吃上合格、低价的碘盐；由于专营政策伴随着政企合一的管理体制，盐业部门同时担负食盐市场管理职能，以专业化的方式及时、准确、有力地查处和打击私盐，保障了广大民众的食盐安全。

    实行专营以来，食盐成为我国最安全放心的食品之一；由于食盐专营政策的实施，我国消除碘缺乏病的工作取得重大进展。

    食盐专营尽管是一项利国利民的政策，但社会舆论一直呼吁，要求废除食盐专营，放开盐业市场，让市场参与经营。

    记者：有媒体报道，食盐专营导致了盐业暴利。

    冯启明：许多人误认为食盐专营会导致暴利，其实这种观点是由于对盐业没有深入了解所致。据我了解，制盐成本确实比较低，但是运输、存储等环节的成本远远高于制盐成本。除此之外，还有市场管理费、补贴老少边穷地区的费用、税、加碘等等。

    其实，关于盐业公司暴利的说法一直以来都存在，而早在2007年，国家审计署对全国盐行业进行了长达8个月的审计，结论是食盐并不存在暴利。

    记者：今年4月12日，国家发改委废止《食盐专营许可证管理办法》，这与《食盐专营办法》有何联系？

    冯启明：2006年出台的《食盐专营许可证管理办法》属于发改委的规章，其依据是：国务院《食盐专营办法》和国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。目的是为加强食盐专营许可证的管理。

    今年4月12日，发改委宣布废止《食盐专营许可证管理办法》，其依据是《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》。

    食盐生产管理曾由发展改革委负责，后划归工信部。此后，工信部根据国务院上述这两个决定，又将食盐专营许可证管理权下放地方政府。因此，原来规范中央部门审批食盐专营许可证的管理办法——《食盐专营许可证管理办法》已无存在必要。发改委决定取消这一管理办法应是顺理成章的事，这与取消食盐专营政策没有必然联系，后者属于国务院的规章，食盐专营政策的修改或取消要由国务院决定。

    记者：废除盐业专营体制的最重要原因是什么？

    冯启明：盐业专营制度实施了18年，盐行业也逐渐暴露出一些弊端，其中最突出的是产销矛盾，产能过剩。

    如何解决产销矛盾，产能过剩等突出问题，当然是要进行改革才能有效解决，但改革的目的是更加能够确保合格食盐的安全供应、确保能够持续实现碘缺乏病目标、确保盐行业的健康发展，而不是单纯以政企分开和取消专营为改革目的。

    有观点认为，我国原盐产能过剩，供过于求，专营放开以后保障市场供应该无问题。我认为这只是保障供应的必要条件，而不是充分条件。市场一旦放开，会给政府带来市场监管方面的新课题，以及储备盐、确保老少边穷地区供应等一系列亟待解决的问题，不但要有盐供应，还要保障食盐安全，这才是充分必要的条件。

    记者：根据第七套盐业体制改革方案，2016年将取消专营，改为特许经营。食盐专营与特许经营有何不同？

    冯启明:两者差距甚大，专营是由盐业公司独家经营，特许经营是指除由盐业公司继续经营外，还特许全国100家食盐定点生产企业共同参与经营，而且可以跨地区经营。2017年起，食盐经营虽全面放开，但有意参与食盐经营的企业应提前在2016年提出申请，获批后才能在2017年进入市场参与经营。

    记者：食盐专营被取消后，盐业新一轮改革的难点在哪里？

    冯启明：如果食盐专营被取消后，市场安全供应、持续实现消除碘缺乏病目标、行业健康发展或将更有保障，那么食盐专营就没有继续存在的必要了。

    所以，盐业主管部门应当做好充分的评估，面对改革情势，积极争取主动地位，通过改革迅速改变目前制盐企业无序竞争的局面，保持合理的生产能力。为应对放开，盐业公司要走集团化的道路，实现产销联合，以销定产，进一步推进食盐流通方式的改革，降低成本，裁汰冗员，减少过多的流通环节，提高经营效率，最大限度地克服专营所带来的弊端。即使取消专营，盐业公司仍然可以成为食盐流通市场的主渠道。

    前不久，我到台湾做了考察，发现台湾盐业放开后，台盐公司的市场占有率依然可以占到85%。