“一村一法律顾问”赋能基层社会治理法治化创新研究

　　“一村（社区）一法律顾问”制度是推进基层社会治理法治化的重要制度创新。2014年，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，明确提出将法律服务向基层延伸、向农村覆盖。2024年，湖南省普法办、省司法厅进一步部署开展“1名村（社区）法律顾问+1名大学生普法志愿者+N名‘法律明白人’”行动。湖南省怀化市鹤城区自2024年9月起，对全区11个乡镇（街道）的125个村（社区）选聘了法律顾问，签订5年服务合同，初步实现制度全覆盖。为深化“一村一法律顾问”制度运行，鹤城区组成调研组，深入一线调查研究，发现一些深层次问题，进行了创新研究，提出了解决方案，赋能基层社会治理。

　　制度运行的主要成效

　　法律服务初步下沉，部分区域成效显现。法律顾问已在对应村（社区）完成对接互联、公示联系方式等工作。法院系统在怀化市鹤城区人民法院国际陆港区人民法庭辖区组建“执业律师+退休政法干部+公证员+仲裁员+法律专家”顾问队伍，为群众提供法律服务3400余次，化解“民转刑”苗头隐患纠纷16起，辖区两个村实现连续三年“无讼”。

　　服务质量获体验者认可，群众信任基础良好。问卷调查显示，接受过服务的群众对服务态度、专业水平的满意度均在90%以上，因“不信任”而未接受服务的比例仅约1.5%。

　　对治安管理和纠纷化解发挥积极作用。据公安机关反馈，法律顾问在前端源头防控、矛盾前置分流、化解信访隐患、精准重点帮教等方面已显现作用。在农村邻里、土地、婚姻家庭等常见纠纷中，村民接受调解意愿较高，为制度发挥调解功能提供了良好社会基础。

　　存在的主要问题

　　群众知晓度呈现“两极分化”格局。村民问卷显示，普通村民对“一村一法律顾问”制度的整体知晓度不足40%，60岁以上群体不足20%，小学及以下文化程度不足10%；而村干部知晓度超70%，两者相差超过35个百分点。信息在村干部群体中已基本到位，但向普通村民的传递中存在严重断层。

　　服务使用率整体偏低。村民问卷中超70%、村干部问卷中超80%的受访者未接受过法律顾问服务。已接受的服务中，法律咨询占比最高，而纠纷调解、合同审查、法治讲座等服务占比均不足40%，法律顾问的多项职能未充分发挥。

　　经费保障处于完全空白状态。司法行政部门报告明确“无任何经费来源，以律师自愿参与、免费承担”；公安机关确认“无专项资金”；法院系统“不承担专门资金”。全区94%的行政村属于低收入村，无力自行承担费用。制度运行完全依赖律师无偿公益投入，在当前律师行业竞争加剧、收入下滑的背景下不可持续。

　　考核机制缺位且导向偏差。一是缺乏约束性管理制度，二是现有考核侧重台账和照片，对服务实际效果关注不够，个别律师长期未下村服务，年底突击补录台账。

　　角色定位存在双向模糊。律师不清楚自己是“村里的法律服务者”还是其他定位；部分村民将法律顾问等同于“免费打官司的律师”，认知错位影响供需对接效率。

　　问题成因分析

　　上述困境并非孤立存在，而是三重结构性矛盾相互嵌套、彼此强化的结果。

　　资源供给的制度性缺失。“一村一法律顾问”制度由司法行政部门主推，但尚未被纳入区级财政刚性支出，处于“有政策要求、无经费配套”的尴尬境地。

　　考核监督的制度性真空。考核的本质功能是提供“信号”——告诉服务主体什么做得好、如何改进。当考核机制缺失时，政策制定者不知实际表现，法律顾问不知如何改进，群众不知如何表达满意度。免费模式下考核更无约束力。

　　社会认知的结构性滞后。乡村社会长期依靠村干部调解等内部化方式处理矛盾。公示牌只完成了“告知”，但从“知晓”到“理解”到“信任”到“使用”的链条远未打通。群众不知道有这项服务，所以自认为不需要。但公安机关数据显示，近3年农村刑事案件160起、行政案件461起、纠纷966起，客观法律需求并不少。

　　对策与建议

　　强化经费保障，夯实制度运行基础。建议由县（市、区）财政部门设立专项经费，依托县（市、区）综治中心平台，给予每家入驻律所每年20万元经费，安排3-6家律所包片服务各县（市、区）。充分盘活现有平台资源、调动已入驻律所积极性。同时探索“政府购买服务+以奖代补”混合模式，积极争取上级转移支付资金。

　　健全考核机制，实现从“看台账”向“看实效”转变。建立科学量化考核体系，重点考核微信群响应率、纠纷化解成功率、村民满意度等实效指标。将考核结果与经费补助、评先评优、续聘解聘挂钩。建立工作台账与随机抽查相结合的过程管理机制，避免形式主义。

　　分层分类宣传，补齐知晓度短板。针对老年人、低文化程度群体，采用网格员入户告知、村广播、便民卡片等传统方式；针对年轻群体，发挥微信群、公众号等数字化渠道优势。统筹整合法院、公安等宣传资源，形成合力。

　　优化服务供给，匹配分层需求。探索“1名专业法律顾问+N名‘法律明白人’”团队模式。实行“线下+线上”双线并行。借鉴其他地方经验搭建线上咨询流转通道。聚焦邻里纠纷、土地宅基地纠纷、欠薪维权三类高频需求实施精准服务。

　　强化协同联动，构建多元共治格局。建立法律顾问与“法律明白人”的常态化对接机制。深化“诉调对接”与“两所一庭”联动。通过权责清单明确法律顾问角色边界，定位为“参谋助手”而非“行政监督”。

　　（作者单位：湖南省怀化市鹤城区委政法委）