《陕西省古蜀道保护条例（草案）》的完善建议

让千年蜀道在法治轨道上赓续传承

　　“蜀道之难，难于上青天！”千年前的一声慨叹，将蜀道的奇绝险峻刻入中国人的文化记忆。古蜀道是一个集历史、文化、经济、生态价值于一身的大型线性文化遗产，其早在2015年就被列入《世界遗产预备名录》。但由于其跨越川陕甘渝四个省（直辖市）的天然地理特征，古蜀道的保护长期面临权责划分不清、保护标准不统一、开发利用失序等现实难题。

　　为促进古蜀道整体性、协调性保护，2024年，四川省、陕西省、甘肃省、重庆市人大教科文卫委在四川德阳召开座谈会，达成协同立法共识。作为古蜀道的起始中枢，陕西省启动了古蜀道保护地方立法工作。2026年7月27日，《陕西省古蜀道保护条例（草案）》（以下简称《草案》）提请陕西省十四届人大常委会第二十四次会议审议。这是回应古蜀道保护困境，推动古蜀道这一重要文化遗产保护迈向系统化、法治化新阶段的重要标志。《草案》亮点颇多，但在制度设计层面还可以进一步优化完善。

　　健全一体化联合共管机制，打通四地蜀道协同治理壁垒

　　古蜀道并非单一路线，而是由故道（陈仓道）、褒斜道、傥骆道、子午道、金牛道、米仓道、荔枝道七条主干道及众多支线构成的庞大路网系统，在陕西境内绵延约1300公里，占线路总长的三分之二。它的历史、文化等价值是基于其作为一条完整道路的整体性，不因行政区划而分割。因此，古蜀道保护需要跨区域一体化协作。《草案》在总则部分细化了省、设区的市、县、乡四级政府及行业部门的职责，明确各级人民政府应加强省际协作，共同开展古蜀道保护工作。然而，现有条款规定过于原则化，缺乏制度性安排与刚性约束。

　　实际上，2024年7月川陕甘渝四省（直辖市）文物局在四川成都召开的中国蜀道保护利用工作第一次联席会议就强调，四省（直辖市）要共同建立区域联动机制，每年轮流召开联席工作会议，研究推进蜀道保护利用各项工作。因此，建议将该项会议成果以法律形式确定下来，在《草案》中明确建立四省（直辖市）蜀道保护利用常态化联席会议机制，把松散的协作共识转化为固定的制度安排。同时，参考我国其他大型线性文化遗产保护的有效做法，在《草案》中明确跨省协作的具体事项。可借鉴京津冀地区对长城的协同保护，先探索性签订“加强川陕甘渝古蜀道协同保护利用联合协定”，再将其中切实可行的协作内容上升为法定条款。如《北京市长城保护条例》就明确规定，北京市推动建立与天津市、河北省的长城协同保护机制，加强长城保护修缮、联合执法、开放利用等重大事项的协商与合作，促进长城整体性、系统性保护；规定北京市加强与长城沿线各省、自治区、直辖市开展长城文化研究、长城保护修复技术交流、信息共享、联合宣传展示等工作。因此，《草案》也可将四省（直辖市）的具体协作内容进行细化，推动建立跨省协作机制。

　　推行全域网格化分段管护，压实全线属地管护责任

　　目前，我国对古蜀道的保护主要依托文物保护法的通用规则，除四川省广元市等少数地区已探索管护责任人制度外，大量古蜀道线路仍处于监管模糊地带。《草案》在“保护与管理”一章建立管护责任人制度，并列明五项核心职责，打破了单一文物管护局限，实现了陕西省古蜀道线性遗产管护从“以点带线”到“以线带点”的制度突破。但是，为了匹配古蜀道长线分布、风险多元的管护特征，《草案》还应在现有基础上作进一步的明晰与完善。

　　首先，明晰责任层级，细化四级政府管护职责。《草案》规定，蜀道道路本体及其附属设施实行管护责任人制度，责任人由县级人民政府明确。但《草案》未建立明晰的省、市、县、乡四级分级保护的责任体系，这可能使得管护责任出现断层。建议参照长城等线性文化遗产已有的成熟经验，设立四级段长制，以压实分级属地责任。如张家口市就首创性地建立“市—县（区）—乡镇（街道）—村（社区）”四级长城保护段长制度，明确了各级段长的人员构成和主要职责。大运河保护同样采用“分段管理”原则，如《大运河遗产保护管理办法》明确规定，大运河遗产保护实行统一规划、分级负责、分段管理。古蜀道与长城、大运河同属大型线性文化遗产，在空间形态、保护需求上具有高度相似性。因此，在古蜀道保护中引入“段长制”具有充分的可行性和必要性。

　　其次，完善管理模式，提升古蜀道网格化管理水平。“网格化”管理模式在古蜀道沿线已有成功实践。如广元市在实践中探索实施五级网格化管理体系，并为每株古树名木配备“一名党员干部+一名民众+一名专家+一名护林员+一名监督员”的专属保护力量。面对文物分布散、管护难问题，山西省晋中市寿阳县创设了“文物保护员+基层网格员”协同管护机制。这些实践可为古蜀道网格化管护提供可借鉴思路。结合陕西境内古蜀道的分布特点，《草案》可规定依据蜀道保护名录，按照线路级别、地质风险、资源价值等细分多级网格，每格配备专属网格员，承担标准化的巡护、上报、宣传等基层管护。此外，还应当明确基层网格管护人员保障机制，如将其劳动报酬、装备配备、培训经费等纳入本级财政预算，规定对履职成效突出的管护人员给予额外奖励，从而调动一线管护力量的积极性，让属地管护责任真正落到实处。

　　构建专家下沉帮扶制度，补齐基层专业技术短板

　　人才是影响文物保护与传承效能的关键因素之一。蜀道选线改线、建设修缮及其带来的环境景观变化等问题涉及历史学、地理学、考古学、地貌学、岩土学、环境学等众多学科领域，其保护、管理与利用对专业能力要求较高。《草案》在调查与规划、保护与管理、传承与利用三章，分别提出建立全域资源调查认定制度、实行工程建设考古前置、设立古蜀道研究院等制度安排，亦体现了古蜀道保护的专业性需求。

　　就古蜀道保护而言，陕西境内蜀道沿线遗产资源数量多、分布散，仅有少数重要节点完成了“栽桩亮界”，日常监测仍依赖传统手段，智能化渗透明显不足。大量普通路段的日常管护缺乏专业力量的有效支撑。故《草案》仅强调加强蜀道保护专业人才队伍建设，支持蜀道研究和智库建设可能还不够。建议《草案》对专家下沉帮扶制度作出明确规定，从考古、文物保护、城乡规划、生态环境、文化遗产利用等领域遴选具备相应资质和实践经验的专家，组建蜀道研究专家智库。同时，明确要求专家定期深入基层一线，开展病害排查、保护方案编制指导、保护修缮技术支持、基层人员专业培训等工作，让专业技术力量真正延伸到古蜀道保护的“最后一公里”。

　　（作者单位：重庆大学法学院）