基层检察机关加强行政违法行为检察监督的意义、面临的问题与路径探析

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。加强行政违法行为检察监督是检察机关贯彻落实党中央战略部署的重要举措，基层检察机关身处监督办案第一线，要以更高的政治自觉和法治自觉加强行政违法行为检察监督工作。

　　深刻领悟加强行政违法行为检察监督的重要意义

　　检察机关开展行政违法行为检察监督是践行习近平法治思想的具体举措，也是落实全面充分履行法律监督职能的内在要求。

　　加强行政违法行为检察监督是落实全面依法治国战略布局的政治要求。习近平总书记指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”法治的核心在于加强对公权力的监督制约和依法保障公民权益。依法行政作为法治政府建设的关键，加强对行政权的监督和制约也是依法治国的内在要求。行政执法实践中存在的程序违法、滥用裁量权、行政不作为等问题，既侵害到行政相对人的合法权益，也在无形中损害了政府的公信力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》均对检察机关加强行政违法行为监督提出要求。检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，加强对行政违法行为检察监督是应有之义。

　　加强行政违法行为检察监督是新时期全面履行法律监督职能的法治要求。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。目前，检察机关已形成“四大检察”基本格局。过去，检察机关多侧重于传统的刑事检察领域监督，行政检察领域履职基础较薄弱，多局限于行政诉讼领域。从法理上看，法律实施包括执法、司法、守法、法治监督等多个环节，检察机关负有维护法律统一正确实施的职责，理应将监督视角延伸到其他环节。开展行政违法行为监督可以有效填补法律监督在非诉讼行政领域的空白。对违法行政行为的精准监督，是检察机关全面充分履行法律监督职能的重要体现。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，“全面深化行政检察监督”。作为宪法规定的法律监督机关，检察机关要在宪法的框架下依法拓展监督视角，稳妥有序开展行政违法行为监督，实现对行政执法环节更加有效的制约和监督。

　　加强行政违法行为检察监督是健全完善党和国家监督体系的客观要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视完善党和国家监督体系。党和国家监督体系是多层次、全方位的协同体系，涉及各级各类监督主体、监督制度，只有充分发挥各类监督主体作用，才能不断增强党和国家监督体系的整体效能。行政违法行为检察监督作为法律监督的重要方式，相较于行政内部监督的自我纠错，属于“异体监督”，具有外部性、独立性，能立足司法中立性与专业性，对行政权运行形成外部刚性约束，避免监督流于形式。同时，与司法监督相较，行政违法行为监督更灵活，不必恪守“不告不理”原则。此外，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，通过开展行政违法行为监督，可以弥补公民个人监督能力不足的问题，尤其在生态环境、食品药品安全等重点领域推动行政监管部门依法履行法定职责。

　　综上，行政违法行为检察监督可以有效衔接党内监督、人大监督、行政内部监督与社会监督，促进形成权责清晰、协同高效的监督合力。

　　基层检察机关开展行政违法行为检察监督面临的问题

　　2024年4月，最高人民检察院印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（以下简称《意见》），对指导基层检察机关规范开展行政违法行为监督工作起到了积极作用，但实践中仍然面临不少问题，制约监督工作高效开展。

　　法律规范依据有待提升。权力的行使必然要恪守职权法定原则。合法性是行政违法行为检察监督的根本准则，也是监督工作有序开展的前提。该原则要求检察机关必须坚守职权法定、程序正当、依据充分的基本底线，但从现行有效的人民检察院组织法规定来看，检察机关对行政违法行为监督欠缺明确依据；治安管理处罚法第一百三十三条第二款仅有原则性规定；行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规均未明确授权检察机关对行政违法行为进行监督。这造成了在现实层面检察机关开展行政违法监督的法律规范供给不足问题。

　　线索来源不足。当前，基层检察机关开展行政违法行为检察监督，主要依靠依申请监督和依职权主动发现线索两类途径。对于前一类途径，由于多数群众对检察机关的行政违法行为检察监督职能不甚了解，实践中主动向检察机关申请监督的案件较少，且《意见》明确规定对于当事人直接提出控告、申诉但不符合行政诉讼监督案件受理条件的，不属于行政违法监督线索来源。对于后一类途径，基层检察机关只能通过日常履职办案发现，但因为部分基层检察机关受理的行政诉讼监督案件数量少，能在此类案件中发现行政违法行为监督线索难度较高。开展行政违法行为检察监督的前提是及时获取有效的违法线索，但行政执法涉及多个部门、多个领域，大量行政行为的案卷、流程信息均由行政机关掌握，如果行政机关不主动向检察机关共享有关案件信息，则检察机关难以发现隐藏的行政违法问题。

　　监督能力有待提升。行政违法行为检察监督覆盖领域广泛，涉及市场监管、生态环境、安全生产等多个领域，因此，在监督办案中不仅要求检察官具备行政法专业知识，还要熟悉相关部门的内部规范性文件和执法流程，对检察办案人员综合素能要求较高。当前，有的基层检察机关行政检察人员偏少，且知识结构偏刑事、民事领域，对各类行政法律法规和专业领域知识掌握不够深入，开展调查核实、制发法律文书的能力不足，多停留于个案监督，难以上升到类案监督，难以适应常态化开展行政违法行为检察监督的工作需求。

　　基层检察机关提升行政违法行为检察监督质效的路径探析

　　更新监督理念，聚焦重点领域履职。一方面，要树立穿透式行政检察监督理念，立足行政诉讼监督职能，针对行政诉讼案件中暴露出的行政机关普遍性、系统性违法履职问题，及时启动行政违法行为监督。另一方面，要恪守有限监督、精准监督原则。鉴于行政执法事项范围广、数量大，检察机关要集中监督力量，聚焦民生保障、营商环境优化等重点领域开展专项监督，通过“以点带面”方式，不断提升行政违法行为检察监督的社会知晓度与群众认可度。

　　完善工作机制，推动监督合力形成。一方面，要完善检察机关内部工作机制，充分发挥检察一体优势，市县两级检察机关要成立行政违法行为检察监督专业化办案团队，对于基层检察机关监督有困难的，市级检察机关要及时跟进监督，同时加强与同级行政机关的协调沟通，促进问题整改。另一方面，要完善协同监督工作机制，检察机关要主动争取党委领导与人大监督的支持，定期向同级党委、人大专题报告行政违法行为检察监督工作情况，协调推动将行政违法行为检察监督落实整改情况纳入党委政法委执法监督、人大执法检查的重点内容。此外，要推动行政违法行为检察监督与行政执法监督、行政复议、行政诉讼等机制有效衔接，提升监督合力。

　　强化数字赋能，提升监督办案质效。基层检察机关应充分发挥大数据在行政检察监督中的支撑作用，拓展线索来源渠道，针对深层次、系统性违法问题开展监督工作，切实推动监督模式从个案监督向类案监督转型。一方面，打通执法司法数据链路，加快建设执法司法信息共享平台，破除部门数据壁垒，破解监督线索来源不足难题。另一方面，积极探索构建行政违法行为大数据监督模型，深度归集整合“两法衔接”、行政违法监督等各类数据资源，统筹推进监督模型研发、落地应用与全域推广，以数字赋能提升监督质效，借助数字化手段增强行政检察监督的精准性、预见性与实效性。

　　注重素能提升，锻造过硬检察队伍。针对监督对象的特点，要多措并举强化行政检察队伍专业化建设。其一，优化人员结构，通过公务员招录、定向选调等途径，充实具有行政法专业背景的实务人才。其二，健全常态化业务素能培养机制，持续深化行政检察业务教育培训体系建设，强化实战练兵，通过案例研习、业务竞赛、专题理论研讨等多元化载体，提升检察人员综合履职能力。最后，要善于借助外部专业力量，聘任政府部门相关专业人士和高校专家学者担任特邀检察官助理，为监督办案提供智力支撑，有效拓宽检察干警监督办案视野。

　　（作者单位：陕西省咸阳市淳化县人民检察院、榆林市委党校）