科学探索县域“反向飞地”行政法治模式

跨域治理如何迈过制度门槛

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将“促进区域联动发展”列为重要任务，明确提出要“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”，并对“完善产业调控和政策体系，优化产业布局，加强要素协同保障”作了系统部署。这为推进新型跨域发展模式——县域“反向飞地”模式提供了重要指南。

　　反向飞地，是指经济欠发达地区主动到发达地区设立产业园区、科创中心或招商平台，探索“飞出地资源与政策优势+飞入地技术与人才优势”有机结合，创新资源跨域配置，实现发展收益的共享共生。比如，2022年，湖南省张家界市桑植县与长沙市长沙县试水湖南首个“反向飞地”模式——作为湖南省乡村振兴重点帮扶县的桑植县，在长沙县创立飞地经济产业园，借助省会的产业、人才与市场优势培育企业。

　　但“反向飞地”在释放制度活力的同时，也挑战着传统行政法体系。如何从行政法角度回应县域“反向飞地”模式发展提出的制度需求，推进县域“反向飞地”治理超越行政区划的刚性边界，重新配置行政权力，划分行政责任，构建制度保障。

　　健全县域“反向飞地”的意义

　　健全完善县域“反向飞地”模式下的行政法治制度，不仅有助于在微观层面推动跨域行政治理的法治化转型，强化地方政府间权责对等、协作共治的制度约束，更可以在宏观层面发挥推动区域协调发展、优化产业布局和促进共同富裕等多重制度功能。

　　回应跨域治理对传统行政法的范式挑战。健全县域“反向飞地”模式下的行政法治制度，实质上是回应跨域治理过程中遇到的难题，推动行政法在组织形态、权责配置与救济机制上作出系统性调适，从而实现从“地域中心”向“功能中心”范式转换。

　　为区域利益共享提供稳定的法律预期。“促进区域联动发展”的实质在于打破行政区划对要素流动的刚性制约。县域“反向飞地”模式以跨域功能布局为路径，推动创新链与产业链在空间上的重组，通过税收分成、统计指标共享、就业带动等制度安排，实现跨区域合作从零和博弈走向可持续的合作共赢。

　　保障产业有序转移、转型升级。对于欠发达县域而言，要在区域竞合中实现发展，需要协同推进战略规划前瞻性与法治保障系统性。“反向飞地”模式通过前置研发孵化功能，帮助县域在承接制造功能的过程中，同步获取“飞入地”的技术创新与人才红利，落实产业“在转移中升级”。健全相应的行政法治制度，将这一能力升级机制从政策倡导转化为法定义务，为产业升级提供明确的法律依据与程序保障，确保县域经济在跨域协作中行稳致远。

　　县域“反向飞地”治理面临的问题

　　“反向飞地”制度具有显著的政策价值，但在现行行政法体系中，这一模式还面临多重制度梗阻。

　　公共服务跨域供给责任不清。依据现行行政管理制度，公共服务主要由户籍所在地政府承担。而在“反向飞地”模式下，众多县域劳动力在“飞入地”达成稳定就业，催生了在“飞入地”职业培训、保险缴纳、教育医疗等公共服务需求。大流量的人口跨域流动使得“飞入地”的公共服务供给压力不断增大，制度化的责任分担机制构建滞后性明显，制约劳务协作型“反向飞地”的可持续发展。

　　政府间合作协议的法律性质模糊。“反向飞地”的合作通常由两地政府签署合作协议达成。这类协议的主体是行政机关，其目的在于实现公共职能，具有行政协议属性。但由于协议内容涉及权利义务安排，基于双方合意而成，又带有民事协商色彩，兼具行政协议与民事合同的双重属性使得“反向飞地”模式下的政府间合作协议在法律性质上定位不明，易引发救济途径的缺失与协议约束力的弱化。其合作后续的不确定性增加，制约着双方利益共享机制的稳定运行。

　　联农带农机制的法律保障不足。县域“反向飞地”制度是贯彻新发展理念和实现共同富裕的可行路径。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十八条虽提出“建立健全联农带农机制”，但并未规定具体实施路径与法律责任；《中华人民共和国农村集体经济组织法》亦未就跨域产业协作中的收益反哺作出制度安排。此外，在“反向飞地”这类跨域治理场景中，管理职能往往由两地政府共同行使，或由新设的、不具备独立法律主体地位的“飞地”管理机构承担。这使得传统行政主体理论难以回应跨域治理中的权力配置与责任划分需求。

　　县域“反向飞地”治理的行政法治回应

　　实践中，行政组织与权力的配置多以任务实现为导向。“反向飞地”所代表的跨域治理，要求治理资源配置与治理功能相匹配，而非与行政区划简单挂钩，行政主体应服务于治理功能的实现。因此，行政法的制度安排不仅要回应区域协调发展的政策需求，更应在深层意义上实现对跨域治理的制度容纳。

　　明确政府间合作协议的属性，构建全链条法律规制机制。为破解“反向飞地”模式的治理困境，应从行政职权角度重新界定两地政府间的合作协议属性。制度层面，可以通过最高人民法院发布司法解释的方式，将区域合作类政府协议明确定性为行政协议，适用行政协议的订立、履行、变更、解除规则，将相关争议纳入行政诉讼受案范围；监管层面，建立备案审查制度，合作协议签署后报共同上级政府备案，上级政府应对协议的合法性、合理性进行审查；争议解决层面，探索构建“协商—调解—裁决—诉讼”的多层次争议解决机制，发生争议时，两地首先通过协商解决；协商不成，可申请共同上级政府调解或裁决；对裁决不服，可依法向人民法院提起诉讼。

　　构建行政协助制度，破解公共服务跨域供给难题。“反向飞地”模式面临的行政管理主体定位问题，根源在于我国行政主体理论过度强调主体资格认定而忽视行政职权本位。以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十条第二款规定的“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督”为依据，可将跨域公共服务供给纳入行政协助的法定事由。在行政比例原则的指引下，针对“反向飞地”所涉就业培训、社保接续、子女入学等基本公共服务，建立跨域衔接机制，由就业地政府提供具体服务，由受益方政府承担合理费用，具体分担比例由双方协商确定并纳入合作协议，以确保流动人口权益保障的制度化、常态化。

　　联农带农机制法治化，确保发展收益惠及百姓。“反向飞地”模式的最终落脚点在于促进区域协调发展，实现共同富裕，联农带农机制有必要从政策倡导上升为法律要求。一方面，在县级政府出台的“反向飞地”扶持政策中，明确规定“飞地”项目必须建立联农带农机制，将具体指标的完成度作为享受政策扶持的前提条件；另一方面，为避免“飞出地”与“飞入地”在园区管理中产生管理权重叠与冲突，可借鉴粤东、粤西、粤北地区‌在‌深圳‌等珠三角核心城市设立研发孵化基地的改革经验，根据治理功能的需要创设组织形式，设立以企业化、市场化机制运作的法定机构。以此为“制度接口”，帮助“反向飞地”在现行法律框架内获得稳定的法律地位与权责配置。

　　本文系2025年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“区域协调发展的法治保障研究”（项目编号：25JZD024）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：东南大学法学院）