加快国土空间规划立法 筑牢空间治理现代化法治根基

兼谈制定国土空间规划法要注意的问题及核心原则

　　2026年5月，国务院办公厅印发《国务院2026年度立法工作计划》，将国土空间规划法草案列为预备提请全国人大常委会审议的法律案。这标志着我国以“多规合一”为核心的国土空间规划改革，正式迈入法治化攻坚阶段。自2019年推进统一国土空间规划体系建设以来，我国构建起“五级三类”规划框架与全域空间管控格局，彻底扭转了以往各类规划交叉冲突的局面。但从法学理论与治理实践角度来看，当前，我国国土空间治理已形成以土地管理法、城乡规划法等法律为上位依据，以行政法规、部门规章和规范性政策为实施支撑的规则体系，但统领国土空间开发保护全领域的综合性基本法仍处于立法进程中，尚未正式颁布施行。制定国土空间规划法不仅可以固化“多规合一”改革成果，更有利于立足区域协调发展战略，完善空间治理法治体系。

　　建议从五个维度精准破题

　　结合空间治理法治理论与区域协调发展的要求，制定国土空间规划法可以从法律体系、权利构造、管制规则、实施机制、区域协同五个维度精准破题。

　　破解规划体系碎片化与法效力冲突问题。目前，我国空间规划分属不同法律规制，土地管理法、城乡规划法等单行法各自确立规划规则，立法标准、审批流程、管控要求互不统一，“九龙治水”现象明显。“多规合一”在实践层面实现了规划形式整合，但未解决法律位阶与适用冲突问题。从法理上看，国土空间规划兼具宏观调控与微观管控双重属性，横跨公法与私法两大领域，现有法律未能界定其基础地位，也未厘清国土空间规划与发展规划、专项规划、区域规划的效力关系。同时，不同层级规划的事权划分缺乏法律依据，中央、省、市、县、乡镇五级规划权责边界模糊。制定国土空间规划法需明确国土空间规划的基本法定位，确立其在整个规划体系中的基础作用，划定各类规划的效力层级与衔接规则，从根源上解决法律适用冲突问题。

　　厘清国土空间的法律属性与权利边界。国土空间在公法与私法视角下具有截然不同的内涵：公法层面，国土空间是国家实施治理、行使规划权与用途管制权的载体，服务于公共利益与宏观调控；私法层面，国土空间是物权客体，承载土地所有权、使用权等民事权利。当前，立法空白导致二者边界混淆：一方面，全域用途管制本质是公权力对不动产权利的合理限制，但现行法律未区分财产权社会义务与管制征收（准征收），部分生态管控、用地限制超出合理边界，缺乏完善的补偿规则；另一方面，空间开发权利制度缺失，土地发展权、空间利用权等新型权利未得到法律确认，权利边界与运行机制有待明确。此外，集体空间、地下空间、海域空间的权属与利用规则不完善，进一步引发权利纠纷。制定国土空间规划法需区分公私法边界，明确空间管制的合法限度，建立区分化的补偿机制，构建适配国土空间特点的权利体系。

　　补齐全域全要素用途管制的法律规制短板。用途管制是国土空间治理的核心工具，也是落实“三区三线”（“三区”包括城镇空间、农业空间和生态空间，“三线”是与之对应的永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线）管控的主要手段。目前“三区三线”仅依靠政策文件划定与管理，尚未上升为法律制度，红线调整、空间转用的程序、条件、责任尚无刚性法律约束。传统管控模式重城镇建设用地，轻生态、农业、海域等空间，管控范围无法覆盖山水林田湖草沙全要素。同时，分区管制与分类管制的逻辑衔接不足，“负面清单”准入制度、差异化管控规则缺少法律支撑，规划执行中弹性不足、刚性和弱化并存。制定国土空间规划法需将“三区三线”、全域用途管制纳入法律规范，明确控制线的法定效力，完善空间转用、分区准入、动态调整的法定程序，实现全要素、立体化的法律规制。

　　完善监督追责与司法救济制度。当前，国土空间规划的监督以行政内部督查为主，常态化法治监管体系尚未建立。现有法律责任设置偏轻，违规审批、违法占地等行为的处罚力度不足，违法成本偏低。从救济机制来看，理论界与司法实践中对不同类型规划的可诉性认定标准不一：总体规划因被认定为抽象行政行为，普遍被排除在司法审查之外；详细规划的救济渠道缺乏统一规则。同时，针对破坏整体空间利益的行为，公益诉讼制度未能有效落地，公共利益保护存在漏洞。制定国土空间规划法需搭建“技术监测+行政监督+司法监督+社会监督”多元监管体系，细化违法责任构成要件，增设终身追责机制，明确各类规划的可诉范围与审查标准，畅通公权制约、私权救济的法治渠道。

　　健全跨区域规划协同的法律机制。区域协调发展、流域综合治理、陆海统筹是新时代空间治理的重要目标，但现行制度下跨行政区域规划缺少统一法律规则。有的地方政府基于辖区利益考虑，在跨区域基础设施共建、生态联防、要素流动等方面缺乏法律强制约束，区域间利益协调、责任分担、争议解决机制处于空白。空间资源具有全域关联性，行政分割会阻碍区域要素优化配置。制定国土空间规划法要专门设置跨区域规划条款，明确跨区域规划的编制、审批、法律效力，建立生态补偿、利益共享、争议裁决制度，打破行政壁垒，以法治保障区域协同发展。

　　应聚焦四项核心原则

　　结合我国国情、法理逻辑与区域协调发展战略，建议制定国土空间规划法聚焦四项核心原则，且将其贯穿立法全过程。

　　坚持党的全面领导与战略引领原则。国土空间规划是国家意志的集中体现，也是落实区域协调、乡村振兴、生态文明等国家战略的空间载体。立法必须坚持党的全面领导，将国家顶层战略转化为法律规则，明确规划服务国家大局的根本定位，理顺发展规划与空间规划统领与基础的关系，保障各类国家战略在空间层面落地实施。

　　坚持生态优先与底线管控原则。立足人与自然和谐共生的发展目标，将生态保护贯穿立法始终。以法律形式固化“三区三线”刚性底线，坚持保护优先、开发有度，统筹生态、农业、城镇三大空间布局，以法治护航山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，筑牢国家生态、粮食、资源安全防线。

　　坚持空间正义与权利平衡原则。国土空间规划的本质是空间资源的分配与调整，立法要坚守以人民为中心的理念，践行空间正义。一方面，健全公众参与、公示、听证等法定程序，保障社会公众的知情权、参与权与监督权；另一方面，平衡公权力管控与私权利保护，厘清财产权限制的合理边界，完善补偿规则，实现公共利益与个体合法权益的有机统一。

　　坚持系统统筹与多元共治原则。立足国土空间的整体性特征，坚持系统思维，统筹城乡、陆海、区域、当前与长远的关系。同时，兼顾政府规制、市场配置、社会参与，合理划分中央与地方、部门之间的事权，衔接公法管控与私法规则，构建政府、市场、社会协同共治的空间治理法治格局。

　　推进国土空间规划立法，是完善中国特色社会主义法律体系重大举措，有利于将“多规合一”改革实践形成的成熟制度上升为法律规范，为区域协调发展等国家重大战略实施提供坚实的空间法治保障。制定国土空间规划法是对空间规划法律属性、权利构造、管制逻辑、区域协同机制的系统性重塑，既要解决长期存在的规划冲突、管控失序、救济不畅等实践问题，也要回应公法私法交融、空间权利保护、整体发展等难题。统一的空间规划法律体系，有利于真正实现一张蓝图绘到底，推动国土空间资源高效配置、区域协同联动、生态永续发展，为高质量发展、美丽中国建设与区域协调发展筑牢坚实法治根基。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）