构建交通运输领域基本法的思考

建议从规范具体运输方式向塑造整体交通运输秩序转变

　　2026年5月，国务院办公厅印发《国务院2026年度立法工作计划》，将交通运输法草案列为预备提请全国人大常委会审议的法律案。当前，交通运输领域面临的主要问题不再是某一运输方式如何规范，而是不同运输方式如何衔接，因此，立法的重心亟须从规范具体运输方式向塑造整体交通运输秩序转变。

　　处理与现行法律的关系

　　从历史角度看，我国现有各种交通运输方式相对独立、联系有限，立法主要围绕特定的运输方式展开，形成了海商法、邮政法、铁路法、航道法、公路法、港口法、民用航空法、海上交通安全法等8部法律。但是，当下，运输方式之间的边界弱化，不同方式的衔接效率成为影响交通运输质量的重要因素。鉴于此，制定交通运输法的首要任务是厘清其与现行法律的关系。

　　交通运输法，与现行法律，尤其是上述8部法律的关系是整合、补充，还是衔接？若只是汇编现行法律，则价值十分有限。构建交通运输领域的基本法，应有所为，有所不为。不同运输方式的技术特征、风险存在差异，强行追求规则统一，可能会降低适配性。

　　交通运输法应主要调整综合交通运输体系的整体秩序问题，即考虑如何让人和物在不同运输方式中有序衔接，不介入已由现行法律成熟规范的管理事项，不重复规定各运输方式的技术标准、经营许可、安全监管、市场准入等具体制度。这样做的好处是，无论未来出现何种新型运输方式，都能在同一框架下获得解释和适用，各领域也可以结合各自特点保留专门规则。

　　价值权衡与排序

　　现有法律目的条款多为具体运输方式服务，例如，海商法要求，加强海洋生态环境保护，促进海上运输和经济贸易高质量发展；港口法要求，维护港口的安全与经营秩序。安全韧性、效率、绿色、公平竞争、创新等价值都有合理性，但可以形成更清晰的层次，避免将交通运输法定位为单纯的安全法、建设法或产业促进法：

　　第一层，强化安全底线。交通运输法不仅要规制尽可能避免事故，也要关注事故发生后的吸收、恢复和调整问题。传统安全观视事故为异常、失败，法律通过严格责任划分、惩罚过失等进行威慑。但安全韧性还强调限制事故的发生频率、缩小事故的影响范围，以及确保事故发生后关键运输功能仍可以维持或迅速重启等。

　　第二层，适度衔接。综合交通运输体系面临的核心挑战不是某一运输方式缺少规制，而是不同运输方式之间缺乏协调，铁路、公路、水运、民航等领域各自发展形成的制度、标准和管理体系，易导致基础设施重复建设、运输规则脱节、信息资源难以共享。制定交通运输法要追求一体性，既体现在外部，如交通规划与国民经济、社会发展及国土空间等规划的衔接，又要体现在内部，如交通设施建设、运营与监管标准之间的协调。

　　第三层，优化价值。运输效率、成本、环保和技术发展等，都是制定交通运输法要考虑的因素，具体取舍要视实际场景而定，不能简单并列。以新能源汽车与燃油车的“油电同权”争议为例，同样是汽车管理政策，在不同发展阶段侧重的价值并不相同。新能源汽车发展初期，购置税减免、车船税优惠和路权倾斜有助于推动技术创新和绿色转型。但随着新能源汽车使用率大幅提高，继续维持差异化政策将削弱市场竞争的公平性。如何在绿色转型、产业发展与公平竞争之间重新配置价值权重，便成为立法必须面对的问题。

　　明确跨部门协同的范围与界限

　　目前，经过大部制改革，交通运输部已形成综合管理框架，但许多跨领域事务协同过程中仍面临不小阻力，如铁路与港口衔接难、数据共享难、枢纽规划有冲突、多式联运规则彼此脱节等。当跨部门协同涉及权力、资源和责任调整时，仅靠非正式沟通往往动力不足，必须通过法律引入外部压力，解决单一立法难以回应的体系性问题。

　　交通运输法应明确协同规则，明确交通运输部门与铁路、民航、邮政等系统内部门，以及与财政、生态环境、公安、工信等系统外部门的协同责任，说明何种事项进入协同程序、由哪一部门启动与组织、分歧如何处理、决策如何执行及明确协同结果的最终责任归属主体。

　　监管方式保持开放

　　今天被认为是安全的技术，随着知识积累、风险认知深化及社会价值观念的变化，未来可能被重新评价，甚至被认定为不可接受的风险。如果某个事项需要根据技术和市场的变化不断调整，那么就不适合由交通运输法直接规定，而应留给下位法细化。

　　风险不会以同一种方式出现，监管方式与标准应动态调整。比如，传统航空监管建立在低频飞行基础之上，飞机数量与飞行次数有限，监管模式主要依赖个案审批。未来，每天都可能有高频次的低空飞行需求，逐次事先审批监管成本巨大，监管资源也可能被低风险事务大量占用。再比如，传统交通规划主要关注物理设施建设，交通秩序主要依靠事先制定的规则。自动驾驶改变了这一模式，道路不仅要承担通行功能，还要具备感知、通信和计算能力，治理的重点已从建设转向运营，从静态管理转向动态协同。

　　需要注意的是，监管方式与标准的动态调整，并不意味着可以随意变化，而应当被规则和程序约束。只有这样，交通运输企业、从业人员及其他主体才能对监管走向形成稳定的预期，清楚自己的运营行为、技术选择或安全管理措施会触发何种监管，提前调整经营策略、合理安排投入。

　　本文为2025—2026年中国人大制度理论研究会年度立项课题“新兴领域立法项目的过滤机制研究”、2025年度江苏高校哲学社会科学研究重大项目“数据安全治理监管能力的法治建构”（项目编号：2025SJZD117）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：东南大学法学院）