农业法修订草案完善建议

建立健全促进农业绿色发展的制度体系

　　4月30日，中国人大网发布《中华人民共和国农业法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年5月29日。《修订草案》增设第九章“农业绿色发展”，在法律层面对优先发展生态循环农业、实施农业生态保护补偿、完善农业生态产品价值实现机制、应对气候变化对农业生产的影响等作了规定，旨在进一步贯彻新发展理念，推进农业高质量发展。

　　2024年12月印发的《农业农村部关于加快农业发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》指出：“加快农业发展全面绿色转型，促进资源利用高效集约、产业模式低碳循环、乡村环境生态宜居，推动乡村生态振兴，是推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的重要任务，是促进人与自然和谐共生的客观要求。”这为加快农业绿色发展、推进农业农村现代化指明了方向。《修订草案》增设“农业绿色发展”专章，进一步贯彻落实党中央决策部署，亮点突出。

　　强国必先强农，农强方能国强。为进一步推进农业发展全面绿色转型、促进乡村生态振兴，建议对《修订草案》部分条款进一步完善：

　　第一，《修订草案》第六十七条第二款规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，科学合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。该规定为农民和生产经营组织设定了保养耕地的义务，但该义务既缺乏可操作性和合理性，也欠缺责任保障。一是义务内容不够具体，“科学合理”使用化学投入品、“增加使用”有机肥料及“先进技术”的衡量标准不明确，农民和农业生产经营组织应当在合理范围内承担农业绿色发展的义务，该范围的界定应以农业生产活动符合国家强制性标准为原则，如不使用明令禁止的农药。建议设立化学投入品的负面清单制度，将“科学合理使用化肥、农药、农用薄膜”的表述修改为“不得使用列入负面清单的化肥、农药、农用薄膜等化学投入品”。二是农民和农业生产经营组织从事生态环境友好型农业生产活动，如化肥农药的减量化、有机肥的使用等，应当视为从事了具有正外部性的农业生产活动，需要采取激励措施以提升农业绿色发展的内生动力。建议将“增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退”的表述修改为“国家鼓励增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退”，将义务性规定修改为激励性规定。三是建议在法律责任中设置违规使用负面清单化学投入品的责任条款，以保障保护耕地义务的实现。综上，建议将《修订草案》第六十七条第二款修改为：农民和农业生产经营组织应当保养耕地，不得使用列入负面清单的化肥、农药、农用薄膜等化学投入品。国家鼓励使用有机肥料、可降解且无害的农用薄膜，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

　　第二，《修订草案》第七十五条第二款规定：“农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。”但其未明确规定负有秸秆及其他剩余物质的综合利用和妥善处理义务的主体，建议明确农民和农业生产经营组织作为秸秆及其他剩余物质的综合利用和妥善处理的义务主体，并建立地方政府、农业社会化服务组织等多元主体参与农业废弃物处理的共治机制。建议修改为：农民和农业生产经营组织应当综合利用和妥善处理农产品采收后的秸秆及其他剩余物质，防止造成环境污染和生态破坏。国家建立政府引导、市场主导、社会参与的农业废弃物综合利用和处理机制。

　　第三，《修订草案》第七十六条规定，排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质造成农业生态环境污染事故的，由生态环境主管部门或者农业农村主管部门依法调查处理；给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿。该规定侧重于农民和农业生产经营组织经济利益的赔偿，忽略了农业生态环境本身所遭受损害的救济。具体而言，传统环境损害以人身、财产损失为中心，损害后果可以通过货币量化，而农业生态环境损害则具有长期性、不可逆性、公共性等特征，其救济方式往往包括修复农业生态环境、赔偿恢复农业生态环境功能期间损失等。因此，建议明确农业生态环境损害的救济，将其修改为：排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质造成农业生态环境污染事故的，由生态环境主管部门或者农业农村主管部门依法调查处理；给农民、农业生产经营组织或农业生态环境造成损失的，有关责任者应当依法赔偿。

　　第四，《修订草案》第七十七条规定：“国家依法实施农业生态保护补偿。国家鼓励和支持保护农业资源、发展生态农业，逐步完善农业生态产品价值实现机制。国家采取措施，积极应对气候变化对农业产生的影响。”本条内容的表述逻辑尚需进一步厘清。一方面，农业生态保护补偿是农业生态产品价值实现的一种途径；另一方面，保护农业资源和发展生态农业是农业生态保护补偿制度的公共目标。同时，农业应对气候变化不仅仅是适应问题（应对气候变化对农业产生的影响），还应采取措施减缓气候变化，包括开发农业碳汇。因此，建议修改为：国家鼓励和支持保护农业资源、发展生态农业、开发农业碳汇，依法实施农业生态保护补偿，逐步完善农业生态产品价值实现机制。国家采取措施，积极开展农业领域减缓和适应气候变化的工作。

　　（作者单位：中国农业大学人文与发展学院）