简析耕地保护和质量提升法草案二审稿

系统回应耕地“非农化”“非粮化”治理难题

　　粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。目前，全国耕地“非农化”“非粮化”问题仍存在，耕地保护形势依然严峻。这是制定耕地保护和质量提升法的现实背景。4月30日公布的《中华人民共和国耕地保护和质量提升法（草案二次审议稿）》（以下简称草案二审稿）系统回应了耕地“非农化”“非粮化”的治理难题，将耕地保护和质量提升从分散的政策管控升级为系统化法律治理，意义重大。

　　立法定位：框架式立法与存量整合

　　作为典型的框架式立法，草案二审稿设有多处授权条款。永久基本农田划定与优化调整（第二十条）、补充耕地验收（第三十一条）、高标准农田建设（第四十条）、耕地保护补偿（第五十八条）、弃耕抛荒代种代耕（第五十九条）等，均规定具体办法由国务院主管部门或省、自治区、直辖市制定。这种立法模式的根源在于耕地保护牵涉自然资源、农业农村、生态环境等多个领域，地区差异悬殊，全国性法律不宜对耕地开垦费标准、补偿具体办法等作“一刀切”规定。现行规定可以保持法律弹性，且能兼顾地区差异，增强可操作性。

　　草案二审稿许多内容对既有法律法规进行了系统重申，如第三条与《中华人民共和国生态环境法典》第七百五十九条基本一致，第十五条的规定可追溯至《中华人民共和国土地管理法》第三十二条，第二十四条可追溯至《中华人民共和国土地管理法》第三十五条和《基本农田保护条例》第十五条，第十八条永久基本农田范围是对《中华人民共和国土地管理法》第三十三条的继承和扩展等。这些“重申”将散落于法律、行政法规、部门规章乃至规范性文件中的规定进行整合规范，归拢于统一框架，并整体提升法律位阶，凸显了国家对耕地保护的高度重视。

　　治理承包方弃耕抛荒现象的“第三条道路”

　　草案二审稿第五十九条以“代种代耕”提供了弃耕抛荒治理的“第三条道路”。《基本农田保护条例》规定，承包方连续2年弃耕抛荒基本农田的，发包方应当终止承包合同，予以收回。但对基本农田之外的耕地，更应侧重保障承包方的土地承包经营权这一用益物权。草案二审稿第五十九条第三款延续粮食安全保障法的治理思路，在不改变原土地承包关系的前提下，督促复耕或组织代耕代种。同款对土地经营权人弃耕抛荒的规定，与农村土地承包法第六十四条基本一致。代种代耕制度同时保全了承包方的物权人地位与耕地的实际利用，在承包权保护与耕地保护之间实现了平衡。

　　草案二审稿第五十九条将代种代耕的具体办法授权“由省、自治区、直辖市规定”。这一授权体现了对弃耕抛荒问题地方性差异的充分考量。从既有的地方实践看，《广东省乡村振兴促进条例》第十九条已建立较为系统的代耕机制：撂荒耕地的，发包方根据农作物种植周期催告限期恢复耕种，无正当理由逾期不恢复的，可在不改变原土地承包关系的情况下，将撂荒耕地交由他人代耕或组织代耕，或通过引导流转土地经营权、提供托管服务、停止向撂荒耕地的承包方发放农业补贴等方式恢复耕种。陕西省也进一步细化代耕收益的分配规则和代耕者义务。

　　将具体办法授权地方去规定，这意味着各地可以根据本地实际，在“保护土地承包经营权”与“防止耕地闲置浪费”的平衡中探索最适合的方案。耕地资源宽裕地区与紧张地区、主要粮食产区与山区丘陵地带，弃耕抛荒的成因、规模、治理难度各不相同。有的地区可能更适合以托管服务为主，有的则可能需要村集体直接组织代耕；有的地区可以将代耕费用与耕地地力保护补贴挂钩，有的则需要建立独立的代耕基金。各地的解决方案将成为检验制度实效的重要标尺。

　　耕地保护和质量提升情况离任审计入法

　　草案二审稿第六十条规定，耕地保护和质量提升情况纳入领导干部自然资源资产离任审计。这是一次重要的法律上的突破。

　　2021年修正的《中华人民共和国审计法》第五十八条将领导干部自然资源资产离任审计写入法律，但仅作了概括规定，未就“耕地保护”作出明确要求。草案二审稿第六十条在法律层面明确耕地保护和质量提升情况必须纳入领导干部离任审计，强化领导干部在耕地保护和质量提升工作方面的责任约束。此外，该规定还与草案二审稿第六十一条（整改不力期间暂停农用地转用和土地征收审批）、第六十六条（政府责任与政务处分）形成递进式责任闭环。

　　建议增设耕地保护公益诉讼条款

　　草案二审稿审议过程中，有人建议增设耕地保护公益诉讼条款。笔者认为，这一建议值得考虑。

　　耕地保护具有毋庸置疑的公共利益属性。粮食安全是事关人类生存的根本性问题。耕地的污染和破坏威胁不特定多数人的生存利益，完全契合公益诉讼制度的内在价值目标。

　　虽然生态环境法典已在实体法层面为生态环境检察公益诉讼提供了系统的法律依据，但是在耕地保护和质量提升法中还应增设公益诉讼条款。这是因为耕地保护不仅涉及“生态保护”（如土壤污染防治等），更关乎根本性的“国家粮食安全”。这一公共利益是生态环境法典无法完全承载的。从现有法律体系看，耕地保护公益诉讼制度已被涵盖于《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条“生态环境和资源保护”领域之内。因此，在耕地保护专门法律中单设公益诉讼条款，并无障碍。从司法实践看，最高人民检察院已部署耕地保护公益诉讼专项监督，积累了丰富经验，证明制度可行。

　　总体来看，草案二审稿以框架式立法完成了对既有制度的系统整合与位阶提升，以广泛的授权条款为地方实践预留空间。同时，公益诉讼条款的增设、代耕费用求偿机制的完善等，后续仍值得关注。

　　（作者单位：华东政法大学）