行政复议为新就业形态劳动者权益保障提供制度支撑

　　近日，司法部发布第十二批行政复议典型案例，聚焦新就业形态监管与民生保障，涉及外卖骑手职业伤害认定、顺风车与网约车性质区分、网约车跨区域运营报备、工伤保险待遇给付、生育保险待遇核准以及工伤保险基金先行支付等热点问题。这批案例的发布，正值“十五五”规划开局之年与新就业形态治理制度加速定型之际，对于统一执法尺度、保障劳动者权益具有重要示范意义。

　　在“缪某不服江苏省某经开区人力资源和社会保障局不予确认职业伤害行政复议案”中，行政复议机构并未拘泥于“订单完成后一小时内”的《新就业形态就业人员职业伤害保障办法（试行）》规定，而是立足外卖行业实际，将“接单配送—返程等待”的完整工作流程认定为履行平台服务内容的组成部分。此种“实质审查优于形式审查”的思路，解决了新就业形态领域长期存在的“认定难”问题。职业伤害保障制度采取“单险种、广覆盖”的试点模式，不以劳动关系确认为前置条件，但“执行平台订单任务期间”的认定仍需结合用工事实进行判断。复议机关将返程等待接单期间纳入保障范畴，避免了平台企业通过拆分工作环节规避保障责任，也为行政机关提供了明确的执法指引。

　　平台经济等新业态的健康发展，离不开必要且适度的执法监管，更离不开对业态法律属性的精准界定。在“罗某某不服甘肃省某区城乡发展局行政处罚行政复议案”中，行政复议机构审查认为，顺风车与网约车在运行逻辑、平台功能、费用性质上存在本质区别，执法机关存在对合乘行为性质的误判和对法律条文的错误适用。行政复议机关依法撤销处罚决定，并向执法机关制发《行政复议意见书》，要求其结合本案暴露的问题进行整改，优化新业态领域执法标准。此种处理方式表明，对新就业形态的行政监管不能简单套用传统业态的管理规则，更不能以“一刀切”的执法思维替代对法律属性的细致区分。行政复议通过个案纠偏与系统规范相结合的方式，厘清了顺风车与网约车的监管执法边界，为共享出行等新业态发展营造了稳定、公平、透明、可预期的法治环境，也彰显了行政复议在推进包容审慎监管、服务新业态高质量发展中的制度功能。

　　最高人民法院在2024年12月发布的新就业形态劳动争议专题案例中，明确新就业形态劳动关系认定标准，确立“存在用工事实、构成支配性劳动管理”的核心判断规则，强调根据用工事实认定企业和劳动者的关系的事实优先原则。在行政给付领域，复议机关同样采取了“透过现象看本质”的审查方法。在“罗某不服云南省某市医疗保障局未核准生育保险待遇行政复议案”中，行政复议机构纠正了行政机关对缴费期限的限缩理解，由此表明行政机关适用法律时不能仅作字面解释，而应结合立法目的和法律解释惯例进行体系化理解。更为典型的是“李某不服四川省某县社会保险事业管理局行政给付行政复议案”，行政复议机构认定，当事人植物生存状态属于“伤情严重或者情况特殊”情形，客观上难以启动停工留薪期延长确认程序，应当认定为因工伤导致死亡，体现了对《工伤保险条例》保障因工受伤职工获得医疗救治和经济补偿之立法目的的回归。

　　作为民生兜底保障，社会保障制度的落实情况广受关注，需要行政复议监督及时纠偏。在“杨某某不服山东省某县社会保险事业服务中心行政给付行政复议案”中，行政复议机构认为，社会保险基金先行支付制度的立法目的在于为无法从用人单位获得工伤保险待遇的职工提供兜底性保障，法院“终结本次执行程序”裁定已确认用人单位无支付能力，应视为“中止执行文书”，据此对“用人单位不支付”这一实质要件予以准确理解。该案的典型意义在于，社会保障制度应当坚持“保障优先”而非“程序优先”。当用人单位未依法缴纳工伤保险费，且经仲裁、诉讼、强制执行仍不能实现申请人权利时，应触发工伤保险基金的先行支付义务。复议机关通过撤销不予支付决定、责令履行给付义务，守住民生保障底线。

　　司法部本次发布的典型案例，以行政复议制度为载体，精准回应了新就业形态监管与民生保障中的关键法律适用问题，督促行政机关自我完善，有效衔接了政策目标与执法实践。未来，随着新就业形态劳动者权益保障办法等法规的出台，行政复议制度应进一步发挥其在新兴领域的纠偏与定型功能，推动新就业形态劳动者权益保障从政策宣示走向制度实效。

　　（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）