《银行保险机构金融消费投诉处理管理办法（修订征求意见稿）》亮点评析及优化建议

从“行政处理为主”向“多元化解并重”拓展

　　3月20日，国家金融监督管理总局发布《银行保险机构金融消费投诉处理管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对2020年3月1日施行的《银行业保险业消费投诉处理管理办法》（以下简称《办法》）进行修订，进一步保护金融消费者合法权益，规范银行保险机构金融消费投诉处理工作，推动金融消费纠纷多元化解。

　　两大亮点

　　规制主体全面覆盖，实现金融业态统一规范。《征求意见稿》在规制主体范围方面作了显著扩展。《办法》第四十三条将适用主体限定为“商业银行、保险公司，以及信托公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司、理财公司等金融机构”。《征求意见稿》第二条在此基础上，将金融控股公司、政策性银行、农村合作银行、农村信用合作社、金融资产管理公司、企业集团财务公司、货币经纪公司、保险资产管理公司、保险集团（控股）公司、再保险公司、政策性保险公司、相互保险组织、保险专业代理机构、保险经纪人等全部纳入规制范畴。近年来，综合金融经营趋势日益明显，各类金融业态交叉融合，消费者与不同类型金融机构的交易边界日趋模糊。若投诉处理规则因机构类型不同而存在差异，不仅可能导致监管套利，还会造成消费者权益保护的“洼地效应”。《征求意见稿》以全覆盖思路实现了投诉处理规则的统一规范，为构建公平、透明、可预期的金融消费环境奠定制度基础。

　　坚持标本兼治，强化源头治理。《办法》虽在第二十六条提及“溯源整改”，但规定相对比较原则化。《征求意见稿》在制度机制层面作出重大突破，将“标本兼治”从理念转化为具体制度安排。其一，建立投诉风险排查机制。《征求意见稿》第十一条明确规定，银行保险机构应当开展消费投诉风险排查，对金融消费者咨询、意见、建议等反映的苗头性问题，及时采取措施，防止升级为消费投诉。这一规定将治理关口从“投诉发生后”前移至“风险萌发时”，体现治理理念的深刻转变；其二，完善溯源整改制度。《征求意见稿》第十一条要求机构针对投诉突出问题，查找薄弱环节和风险隐患，改进完善经营指标设置、产品开发、营销管理、业务流程、客户服务、考核激励机制等。这意味着投诉数据不再是单纯的“问题清单”，而应成为机构优化经营管理的重要依据。其三，建立提级处理机制。《征求意见稿》第十三条明确规定，对下级机构化解难度大、处理效果不佳、矛盾久拖不决的投诉，应当及时提级处理。该机制可有效解决基层机构“想解决、解决不了”“想化解、权限不够”的现实困境，为复杂疑难投诉的妥善处理开辟通道。

　　三大完善建议

　　增设恶意投诉与重复投诉认定标准，健全程序过滤机制。《征求意见稿》第二十四条、第二十七条强化消费者不诚信行为的法律责任，第二十五条、第三十一条设置了程序性过滤机制，但“恶意投诉”“重复投诉”的认定标准付之阙如。实践中，部分消费者在代理维权机构诱导下会就同一事项反复投诉，或以投诉要挟额外赔付，在缺乏明确认定标准情况下，金融监管机构作出准确认定。建议在《征求意见稿》第七条或第三十一条中增加两款，明确恶意投诉与重复投诉的认定标准：以捏造事实、伪造材料、要挟额外赔付、缠访闹访等方式滥用投诉权谋取不正当利益的，属于恶意投诉；投诉人无新事实、新证据就同一事项多次投诉的，金融机构可不再重复处理，但应当告知投诉人。同时，增设免责条款，金融机构工作人员依法依规作出处理决定，已充分履行告知、核实义务的，不因恶意投诉、重复投诉被追责，有关部门不得因此对工作人员实施扣分、罚款、问责等处罚。如此，可以为从业人员依法合规处理投诉提供制度保障。细化考核评价机制，强制区分有效投诉与无效投诉。《征求意见稿》第十六条规定，“不得简单以消费投诉数量作为考核指标”，其具有重要的纠偏意义，但未明确实施细则。实践中，部分机构将投诉数量作为基层网点和从业人员的负面考核指标，只要有投诉就先行处罚，这显然有失公平。建议《征求意见稿》明确区分“有效投诉”与“无效投诉”。从业人员被追责的根本依据应是“是否存在过错”，而非“是否存在投诉”。将投诉数量与考核简单挂钩，本质上是将“责任”与“风险”混为一谈——因他人恶意投诉、无理投诉而产生的风险，不应由从业人员承担。建议将《征求意见稿》第十六条修改为强制性规范，明确银行保险机构不得将投诉数量单独作为工作人员负面考核指标，应严格区分有效投诉与无效投诉。有效投诉是指因工作人员失职、违规、差错引发的投诉；无效投诉包括恶意投诉、无理投诉、重复投诉及非该岗位责任引发的投诉。无效投诉不计入负面考核，不得因此扣罚绩效、处分或影响职级晋升。考核应坚持权责对等、过错归责原则，严禁“一刀切”“投诉即罚”。

　　完善小额纠纷快速解决机制的强制性激励，提升制度实效。《征求意见稿》第三十八条鼓励机构参加小额纠纷快速解决机制，建立“小额补偿、小额理赔”机制，但缺乏相应的激励或约束措施。实践中，部分机构对参与小额纠纷快速解决机制积极性不高，导致这一制度安排的实效受限。对消费者而言，小额纠纷快速解决机制的价值在于低成本、高效率解决纠纷；对机构而言，可以避免大量小额投诉占用行政和司法资源；对社会而言，可以促进纠纷的快速分流与实质性化解。要使这一机制真正落地，需要配套相应的激励与约束措施。建议在《征求意见稿》第五章“监督管理”部分增加一条，对积极参与小额纠纷快速解决机制、小额补偿小额理赔机制且成效显著的机构，监管机构可在年度金融机构消费者权益保护监管评价中予以加分或适当豁免部分投诉考核指标；对无正当理由拒不配合调解、不履行调解协议的，除现行罚款规定外，可纳入监管评级考量因素。

　　此次《办法》修订标志着金融消费投诉处理制度从“事后被动处置”向“事前源头治理”的理念跃迁，从“机构单方责任”向“消费者与机构权责对等”的结构优化，从“行政处理为主”向“多元化解并重”的路径拓展。这既是金融消费者权益保护制度的重要完善，也通过理念、结构、路径的三重优化，进一步规范银行保险机构投诉处理流程，助力金融消费纠纷多元高效化解。 （作者单位：西北政法大学）