为中国参与创设多边开发银行提供重要制度参照

兼谈《中华人民共和国金融法（草案）》之完善

　　3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称《金融法草案》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年4月19日。

　　《金融法草案》专章规定“金融风险处置”与“金融发展与安全”，明确提出“维护国家金融安全”。这对深度参与全球金融治理的中国金融机构具有重要意义。在“一带一路”倡议深入推进、金砖合作持续深化背景下，中国参与创设的亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行）、金砖国家新开发银行等多边开发银行，正日益成为国际融资体系的重要力量。如何以《金融法草案》确立的风险防控制度为指引，构建系统完备的多边开发银行风险防控体系，推动国际金融秩序变革，值得探索。

　　风险防控理念范式转换

　　多边开发银行的风险防控体系，发端于对腐败与欺诈行为的治理。1996年，时任世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森将反腐败列为世界银行（以下简称世行）优先事项，并誓言在世行项目中根除腐败行为。从此，多边开发银行系统性地介入风险治理。《金融法草案》确立“全面加强金融监管，防范化解金融风险”的立法宗旨，并在第八章、第九章系统规定金融风险处置与金融发展与安全的制度框架。这体现了我国金融风险防控理念从“事后惩治”向“全过程风控”的根本性转变，与多边开发银行风险防控体系的演进逻辑高度契合。

　　同时，《金融法草案》第八十条规定，“培育高素质专业化的金融人才队伍，引导金融从业人员恪守职业道德和行业规范”。这意味着金融机构风险防控的根本在于人的素质与制度建设，这与多边开发银行强调的“实质风控”一脉相承。

　　以独立治理架构防范风险

　　《金融法草案》在金融机构治理、金融基础设施保护、金融数据安全等方面作了系统性规定，为中国参与创设多边开发银行提供重要的制度参照。

　　亚投行成立之初确立了“精简、廉洁、绿色”的核心原则，在治理架构上注重风险防控的独立性。《金融法草案》吸收、借鉴相关治理经验，在第四十八条规定，金融基础设施作为中央银行对手方时，“集中清算、结算的财产具有独立性，不得被查封、冻结、扣押或者强制执行”。这里强调的“独立性”原则，对金融机构风险隔离机制设计具有重要意义。

　　体系化构建制裁互认与风险处置制度

　　《金融法草案》第八章系统规定了金融风险处置的制度框架，涵盖风险监测、早期纠正、处置启动、处置措施、处置资金来源等全流程环节。这种体系化的风险处置制度设计，与多边开发银行近年来推行的协同治理模式形成呼应。

　　多边开发银行风险防控体系的一大制度创新，在于制裁决定的相互认可与执行。2010年4月，世行、非洲开发银行、亚洲开发银行等联合签署《交叉取消资格协议》约定，若一家银行认定某实体存在不当行为并公开取消其资格一年以上，其他签署银行应予以认可并采取相同制裁措施。这使不法行为人在多边开发银行体系中无处遁形，也是协同治理范式的重要体现。

　　《金融法草案》在风险处置制度设计上同样体现了协同治理理念，如第五十一条第三款规定，“由国家确定的国务院金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制”。这对多边开发银行完善跨境风险处置机制具有重要启示意义。建议《金融法草案》进一步明确跨境金融风险处置的协调规则，为中国参与的多边开发银行提供更清晰的法律指引。

　　建立科技风险防控的制度框架

　　随着数字技术在金融领域的深度应用，多边开发银行的风险防控面临新的挑战。针对这些新兴风险，世行新版《廉政合规指南》加入对科技运用的合规要求，强调企业内部信息系统中的合规相关信息应足够准确，确保与现行合规计划保持一致。《金融法草案》对此作出了积极回应。

　　《金融法草案》第六十一条至第六十三条系统规定了金融科技与数据安全的制度框架，包括金融网络安全保护、金融数据分类分级保护、金融数据处理国家安全审查、金融信息技术创新应用的安全评估等。这构成了我国金融科技风险防控的基础性法律依据。

　　建议增加专门规定，细化安全评估

　　《金融法草案》确立了我国金融风险防控的基础性法律框架，对完善中国参与的多边开发银行风险治理具有重要指导意义。但从多边开发银行的特殊性出发，建议进一步完善。

　　首先，增加跨境金融风险处置的专门规定。《金融法草案》第八章关于金融风险处置的规定主要针对国内金融机构，对于跨境金融风险的识别、预警、处置缺乏专门条款。考虑到我国参与的多边开发银行涉及多个法域，建议增设“跨境金融风险处置协调”条款，明确跨境风险处置的基本原则、信息共享机制和处置措施的法律效力。

　　其次，进一步强化与国际规则的衔接。多边开发银行的风险防控制度需要同时遵守东道国法律和国际规则。《金融法草案》第九十一条关于“金融控股公司”的定义，建议参照国际通行标准进行完善，明确其控股或实际控制两类及以上金融机构、对其实施统一管控的法人属性，以便与中国参与的多边开发银行的治理架构有效对接。

　　最后，细化金融数据跨境流动的安全评估规则。《金融法草案》第六十二条规定的国家安全审查制度为数据跨境流动设置了安全阀，但对多边开发银行日常运营中的数据跨境传输缺乏细化评估标准和简化程序。建议从类型化豁免和机构资质互认维度细化规则：其一，细化四级分类评估标准，建立“红黄绿白”四级清单。将数据分为禁止出境、重点评估、备案即可和免评白名单。其二，引入“同等保护水平”替代原则。对于流向总部位于第三国的多边银行的数据，只要该行内部数据保护标准经评估实质等效于我国要求，即可免于逐次安全评估，转为年度抽检。其三，强化“自律监管”的替代约束。推行“先行赔付”承诺制，认可“国际认证”等效性。

　　多边开发银行的风险防控，要在“自主”与“适配”之间寻求平衡。一方面，各机构要保持独立的制度特色，以应对不同区域、不同成员国的特殊需求；另一方面，风险防控标准要避免因过度分化导致监管套利，以至削弱整个体系的公信力。总之，《金融法草案》为中国参与创设多边开发银行提供重要的制度参照。

　　（作者单位：烟台大学法学院）