司法服务边疆高质量发展的区域协同路径探析

司法服务边疆高质量发展的区域协同路径探析

——以新疆塔城地区“枫桥式兵地融合人民法庭”实践为例

　　党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“增强区域发展协调性”“促进区域联动发展”，这对司法工作服务国家战略布局、保障要素跨区域畅通流动提出新的更高要求。事实上，促进区域联动发展在发展实践中已萌生许多新模式和新路径。人民法院要发挥协同治理共同体的作用，促推多发矛盾纠纷综合治理，为增强区域发展协调性提供司法保障措施。在新疆，促进兵地区域发展协调性是推进边疆治理现代化与高质量发展的一个重大课题。本文以边疆地区基层人民法院为视角，试探索兵地基层司法协同服务跨区域协调发展的路径。

　　近年来，新疆塔城地区托里县、额敏县与新疆生产建设兵团额敏垦区人民法院协同探索的“枫桥式兵地融合人民法庭”建设，积极回应了这一时代课题。实践过程中，当地以司法协同为切入点，不仅有效化解了兵地交界区域的治理难题，更在探索司法服务如何适配乃至引领区域一体化发展方面，形成了具有启示意义的实践创新。

　　从“属地管辖”到“功能协同”：探索区域一体化发展司法供给模式

　　传统的以行政区域为中心的属地管辖司法资源配置已难以有效匹配跨区域发展的现实需求。近年来，随着区域协调发展战略的深入推进，市场生产活动跨行政区域在更广范围内自由流动，产业链条跨区域延伸布局，城乡人口双向迁移常态化，催生了复杂多样的跨区域矛盾纠纷。在新疆，兵团与地方行政单元交错的特殊区域，不能固守僵化的“属地”思维，否则，司法服务供给与群众跨域解纷需求之间易形成治理“缝隙地带”。新疆塔城地区“枫桥式兵地融合人民法庭”改革实践，直面兵地区域司法服务协调性挑战，让各族群众在跨县域、跨团场、跨乡镇的经济流动生产交往中，能够就近获得司法便利服务。以塔城地区托里县铁厂沟镇为例，其作为重要的矿业资源集聚区，随着采矿产业被列为富民兴疆的重点产业，大批工矿企业入驻，带动上下游产业链延伸与区域服务网络构建，将相邻的额敏县喇嘛昭乡和兵团第九师170团纳入同一经济生活圈，形成事实上的“镇—乡—团场”小型经济圈，使“工矿、农牧、商旅”共存发展，环镇域周边跨兵地跨乡镇人口流动，呈现出多民族交往交流交融的“流动小镇”互嵌式发展格局。面对这一产业驱动形成的跨区域、多业态、多民族交往的新型生产生活关系格局，铁厂沟人民法庭积极推进司法协同治理，完善法庭与其他多方解纷力量资源整合的体制机制，助力当地优化营商环境，从源头上预防矛盾产生，提供司法便利服务，成效明显。

　　依托矿产资源开发形成的经济辐射效应，三地法院在上级指导下，积极推动司法理念与司法服务供给模式变革：从恪守静态地理边界的“属地管辖”逻辑，转向以解决实际问题、满足人民群众高效公正解纷需求为核心的“功能协同”逻辑。共同制定《“枫桥式兵地融合人民法庭”司法协作工作办法》及与之配套的系列专项协议；明确跨域立案、联合调解、委托调查、协同执行的全流程协作规则，打造了“一站式”司法服务综合体。如，以塔城地区托里县人民法院铁厂沟人民法庭为实体枢纽，整合设立集跨域立案、诉调对接、巡回审判、法治宣传等功能为一体的服务平台，使群众遇到的纠纷无论涉及何方管辖，都能在“一个窗口”进入程序，由协作机制内部进行分流和处置。使司法服务供给不再严格对应于静态的管辖地图，而是动态跟随经济社会的活动半径与纠纷的实际发生地开展协同“按需服务”，将跨域协作从临时性、个案化的“例外”，变为规范化、常态化“惯例”。

　　从“单一解纷”到“多元共治”：构建嵌入基层治理网络的司法枢纽

　　区域协同发展进程中产生的纠纷，往往涉及经济利益、社会政策、历史沿革、民族情感等，是特定社会发展阶段结构性矛盾的微观投射。解决该类纠纷，要综合运用法律、政策、经济、行政乃至人情事理等多种手段，进行系统性治理。这要求传统人民法院的功能定位发生一定扩展，即从相对封闭、被动的案件审理机构，转变为开放、主动、深度融入基层社会治理网络的“多元共治”枢纽。人民法院不应仅仅是纠纷解决的终点站，更应成为矛盾纠纷的预警站、治理资源的整合站和社会关系的修复站。

　　新疆塔城地区“枫桥式兵地融合人民法庭”实践的成功，绝非法院系统的“独角戏”，而是始终坚持在地方党委统一领导下，将司法协同作为一项系统工程，深度嵌入区域融合发展与社会治理现代化的大格局之中，探索形成有益经验。实践中，三地成立“兵地融合法庭建设工作领导小组”，集合兵地三方法院、司法行政机关、相关县市和团场党委政法委、乡镇（街道）综治中心等多元主体，形成实体化、权威性的统筹协调平台。在这个平台上，司法需求与社会治理资源得以高效对接。具体而言，一是法官兼任乡镇综治中心职务，参与基层治理联席会议，使司法视角和法治思维前置到决策与风险研判环节。二是通过“兵地联合调解室”，有机整合人民调解、行政调解、行业调解与司法调解资源；通过“巡回审判进兵地”活动，将庭审与法治教育送到团场连队、工矿企业。三是聘请兵团工作人员、退休干部等担任特邀调解员、人民陪审员，构建跨越兵地、熟悉社情民意的解纷人才库。使得人民法庭不再是纠纷流水线上的末端环节，而是成为预警风险、整合资源、协调行动、培育规则的治理枢纽，最终形成“党委领导、司法牵头、社会协同、公众参与”的共治生态。

　　从“程序对接”到“规则共建”：以司法协同夯实区域发展的法治基础

　　随着产业联动不断增强，单纯依靠属地化“就近受理”机制已难以有效适应兵地区域协同治理的需求。亟须推进兵地协同治理资源整合，构建高效协同的基层治理机制。区域协同发展过程中，如何形成规则统一、稳定透明、可预期的市场环境与制度环境？托里县铁厂沟镇与额敏县喇嘛召乡、兵团第九师170团的实践探索，回答了这一问题。即，从“程序对接”走向实质性的“规则共建”，通过统一裁判尺度、共商法律适用、共防系统性风险，为区域一体化提供坚实的法治基座。

　　托里县铁厂沟镇与额敏县喇嘛召乡、兵团第九师170团地缘经济交错，形成了“镇+乡+团场”复合型社会空间交错结构，导致大量纠纷跨越传统司法管辖边界。为此，2025年7月，新疆塔城地区托里县人民法院、新疆生产建设兵团额敏垦区人民法院、新疆塔城地区额敏县人民法院与各辖区司法局共同审议通过《“枫桥式兵地融合人民法庭”司法协作工作办法》，形成了兵地司法协同制度化规范。首先，针对矿业纠纷、劳务用工、草场损害、安全生产、运输仓储、合同违约等多发类型案件，三地法院建立常态化的案例研讨、法官联席会议机制，就证据认定、赔偿标准、法律适用等疑难复杂问题进行定期交流，逐步缩小因管理体制不同可能产生的裁判理念差异，致力于让当事人在兵地任何一地都能获得大致相同的司法预期。其次，对跨区域产业链、重大投资项目可能引发的群体性纠纷、环境资源风险等，建立信息共享与联合研判机制，共同发布法律风险提示，从源头上预防和减少纠纷成讼。最后，在协同执行中，共享失信被执行人名单，实施联合信用惩戒，让违法失信者在兵地共同市场内“一处失信、处处受限”，共同维护法治权威与市场秩序。

　　这种“规则共建”进一步优化法治化区域营商环境，也为准备进入该区域的投资经营主体提供了清晰、统一、稳定的司法裁判预期，吃下最重要的“定心丸”。实践表明，司法协同通过促进规则统一，可以显著降低市场主体因制度差异而产生的合规成本与交易风险，吸引投资者稳定投资，从而推动区域经济社会高质量发展。

　　新疆塔城地区“枫桥式兵地融合人民法庭”的探索实践，生动诠释了在区域协调发展背景下，司法服务可以通过自我变革回应社会治理需求。它昭示我们，只要坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想，秉持改革开放的宏大胸怀与求真务实的创新精神，勇于在体制机制的关键环节进行突破性探索，司法服务工作就一定能成为打破行政藩篱、促进要素高效流动、保障社会公平正义、优化区域发展环境的强大引擎与稳固基石。在扎实推进中国式现代化的新征程上，各地要因地制宜探索具有本地特色的司法协同与区域治理新路径，为推进全面依法治国、建设社会主义法治国家贡献智慧力量。

　　本文为新疆塔城地区法学会“法学理论与实践委托研究”项目（项目编号：2024003）的阶段性研究成果。