行政违法行为检察监督面临的问题与法治化完善

　　2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院可依法向人民法院提起诉讼。可见，行政违法行为检察监督既有政治和政策基础，亦有法律依据。扎实推进行政违法行为检察监督，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　行政违法行为检察监督面临的问题

　　行政违法行为检察监督的规范依据有待完善。目前，行政违法行为检察监督的实践面临规范供给与制度需求之间不平衡的矛盾。尽管我国宪法第一百三十四条确立了检察机关作为国家法律监督机关的地位，但该条款仅作了原则性宣示，未就行政违法行为监督的具体权限、程序及效力进行规定。这使得行政违法行为检察监督实践处于“政策先行、法律滞后”的运行模式。

　　对行政违法行为检察监督而言，现行法律框架有三重局限：其一，人民检察院组织法第二十一条规定检察机关可提出纠正意见和检察建议，但该条款属于“职权宣告条款”，未明确行政违法行为监督的构成要件与实施边界，难以作为直接操作依据；其二，行政诉讼法第十一条通过反向列举检察机关受案范围方式间接划定了监督边界，但该条款侧重司法审查标准，难以有效满足检察监督的预防性、过程性需求；其三，《人民检察院检察建议工作规定》第五条、第九条，虽赋予纠正违法检察建议的规范依据，但其作为司法解释的法律效力层级较低，且内容侧重程序规范，未解决实体权限争议。

　　政策驱动模式易产生合法性质疑风险，规范供给滞后可能导致检察机关监督手段不足。现行法律未赋予检察机关强制调查权、直接处分权等实质性监督权力，检察建议的约束力主要依赖被监督单位的自愿配合。这种“柔性监督”在面对系统性、行业性违法问题时，易陷入“建议—不采纳—再建议”的循环困境。在推进全面依法治国背景下，如何将政策红利转化为制度红利？建议通过修法将《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等政策成果上升为法律规范，构建“政策引导—法律保障—实践规范”的良性互动机制。

　　现行行政违法行为检察监督运行机制存在的缺陷。目前，在程序构建层面，行政违法行为检察监督程序缺乏标准化办案流程，检察建议内容笼统、整改标准模糊。这导致监督行为缺乏刚性约束。在效果评估环节，现行机制存在双重断裂：一是跟踪督办机制缺失，对行政机关“书面回复整改但实际未落实”的情形缺乏后续监督手段；二是效能评估标准虚化，未建立“建议采纳率—实质整改率—长效治理率”的三维评价体系。同时，救济程序存在制度性空白。当行政机关拒不采纳检察建议时，现行规范未规定任何强制措施或升级监督程序，形成了“建议—不采纳—无救济”的“死循环”。这严重削弱检察建议的法律权威。

　　行政违法行为检察监督面临法律监督权与监察权、司法审查权、公益诉讼权及行政自制，在规范层面形成的竞合。这制约了监督效能释放。其一，与监察监督衔接的困境。监察法虽实现了公职人员职务违法监督全覆盖，但法律未明确监察机关对附随行政程序瑕疵的监督义务。这使得检察机关介入执法人员渎职引发的程序违法时，面临“越权代位监察”或“未尽监督职责”的双重质疑。其二，与行政复议制度衔接存在梗阻。检察监督作为外部监督，启动机制依赖行政相对人申请或行政机关移送，形成“不告不理”的被动模式，部分违法行为因线索缺失游离于监督视野。在监督范围上，行政复议聚焦具体行政行为合法性与适当性，而检察监督侧重行政行为是否违反法律法规、损害公益，这导致抽象行政行为、行政不作为等可能因复议范围局限形成监督盲区。其三，与司法审查可能存在权限冲突。检察监督的预防性、过程性与司法审查的事后性、个案性形成功能互补，但信息共享机制缺失可能导致重复审查或监督盲区。当行政相对人因惧权放弃诉权时，可能使检察监督的主动性因程序衔接不畅而受限。其四，与公益诉讼存在价值趋同与程序分野。二者均以“维护公益”为目标，价值同源性引发职能重叠。这可能使实践中出现“一案双查”现象，既浪费司法资源，又因程序选择不当削弱监督效能。

　　行政违法行为检察监督的法治化完善

　　行政违法行为检察监督的法治化转型，需通过“立法规范—程序优化—体系协同”的三维路径实现突破。这一进程既要破解现行规范供给不足的结构性矛盾，又要回应监督效能提升的实践需求，最终构建起职权法定、运行规范、协作高效的监督体系。

　　立法赋能，让检察监督权实现法定化配置。制定行政违法行为检察监督规则，明晰监督范围。其一，将实践中成熟的、共识度高的监督情形予以法定化。将《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》确立的“检察机关在履行法律监督职责中发现”这一模式，予以立法确认。其二，在实践中逐步探索延伸，将现行的检察机关在“履行行政诉讼监督职责中发现的”，逐步拓展至刑事、民事、公益诉讼检察中发现的关联行政违法行为，建立“四大检察”中行政违法线索移送机制。其三，建立救济衔接机制。明确当事人控告作为最后救济手段的适用条件，建立行政复议优先、检察监督兜底的分级启动标准。其四，对监督效力进行法律确权。修改人民检察院组织法，增设“行政违法行为监督”专节，确立三项效力规则：首先，强化检察建议的刚性约束。规定行政机关若逾期未整改，检察机关有权提请本级人大常委会启动专项监督。其次，明确移送义务的强制规范。确立行政机关对检察建议的书面回复义务及其虚假陈述的法律责任。最后，优化程序衔接机制。规定检察监督与行政复议、司法审查的程序衔接规则。

　　机制创新，让监督程序完成标准化重构。第一，要构建六步标准化流程。在线索受理阶段，建立“智能筛查+人工研判”的双核审查机制；在立案调查阶段，构建“检察听证+专业协同”机制，充实调查核实权；在检察建议阶段，实行“分级制发+备案”制度；在跟踪督办阶段，建立三色预警动态管理机制；在结案归档阶段，完善“效果评估+案例库建设”的闭环管理；在异议处理阶段，增设“复议申请+公开听证”的救济通道。同时，为破解运行机制缺陷，还需构建“标准化办案—动态化跟踪—实效化评估”的全周期监督体系：制定全国统一的行政违法监督办案指引，建立“线索智能筛查—案件分类处置—效果量化评估”的数字化管理平台，完善“检察建议—跟进监督—提起公益诉讼”的梯度化救济程序。唯有实现监督程序的规范化与监督效能的可视化，方能突破重形式、轻实效的实践困局。第二，要实现管辖制度的体系化革新。构建三维管辖体系：对于重大案件，实行省级院提级管辖，以保障监督的权威性；对于跨区域案件，推行指定管辖，有效破除地方保护壁垒；一般案件同级监督，但强化备案审查机制。与此同时，建立异地协作平台，实现跨区域调查取证和联合督办的协同运作机制。

　　体系协同，进行法治化整合。其一，是党政协同的监督衔接。推动建立党委领导下的监督贯通机制，实现三重衔接：一是与党委政法委建立“重大案件报备+专项监督协同”制度；二是与纪检监察机关构建“双向移送+联合督办”机制，明确职务违法线索与行政违法线索的转化标准；三是与司法行政机关创设“行政执法监督+检察监督”的信息共享平台，实现行政处罚案卷的电子化移送。其二，是司法协同的规则构建。与法院构建“诉前—诉中—诉后”的全链条协作机制：诉前阶段，建立“行政争议化解会商制度”，实现源头治理；诉中阶段，推动“检察与司法的证据互通”；诉后阶段，创设“共同总结，综合治理”机制，推动类案综合治理。

　　本文为2024年度安徽省人民检察院检察理论研究立项课题“行政违法行为监督实证研究”（项目编号：WJ2024B39）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：安徽省望江县人民检察院）