公益诉讼中公共利益的认定

　　党的二十届四十全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“强化检察监督，加强公益诉讼。”从试点以来办案实践快速发展，到基本形成“4+10+N”的检察公益诉讼办案领域，检察公益诉讼制度的公益保护效果日益凸显，已成为服务国家治理现代化的“中国方案”。随着社会治理需求的不断扩展，公益诉讼受案范围不断拓展，而对“公共利益”由谁来认定、以什么标准认定及按照什么程序来认定，目前各方认识不一、各地做法不同。因此，研究并构建公益诉讼中公共利益认定制度对合理界定公益诉讼受案范围，把握公益诉讼“可诉性”标准具有重要意义。

　　规范公共利益认定主体的权力配置

　　当前实践中，从我国公益诉讼受案范围拓展的权力主体角度看，主要有全国人大及其常委会，省、自治区、直辖市人大及其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等。但这些机关性质不一、层次不一、权限不一。因此，建议在此基础上规范认定主体的权力配置，以实现综合行权，依法有序。

　　一是通过立法，将公共利益由抽象的价值理念转为实在的法律规范。当前，我国法律对较为重要的公共利益类型进行了肯定，对那些难以通过列举进行规定但实践证明有必要纳入公益诉讼进行保护的公共利益类型，建议采用概括方式，以兜底条款形式进行规定；对无法或者不能作为公益诉讼受案范围的，应采用否定列举方式予以排除，如外交行为、国家内部政务行为等。建议充分结合我国国情，采用正向和反向、列举和概括的立法方式对公共利益进行认定。值得注意的是，只有全国人大及其常委会有权以创设新法、修改立法或者立法解释的方式认定公共利益，拓展公益诉讼的受案范围；省级及以下人大及其常委会除非得到全国人大及其常委会授权，原则上不得以地方性法规拓展公益诉讼受案范围。

　　二是行政机关协助进行公共利益认定。行政机关根据法律有关规定，采取防止公共利益被侵犯的行为或者积极行使增进公共利益的行为，将类型化的公共利益转化为现实的、具体的公共利益。现行实践中，行政机关直接以发布文件形式拓展检察公益诉讼受案范围的做法值得商榷，如对进出口商品质量侵害消费者权益的，《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》提出，加强重点领域质量安全公益诉讼。这是因为拓展公益诉讼受案范围并非行政机关权限。较妥当的做法是，国务院可以向全国人大及其常委会提出拓展公益诉讼受案范围的法律案，地方各级行政机关可以逐级层报国务院或者向其他有权提出法律案的主体提请、建议拓展检察公益诉讼受案范围，全国人大及其常委会在审查、论证之后认为有必要的，再以合适的形式作出。行政机关应协助其他机关开展公共利益认定工作。

　　三是检察机关通过办案实践，使公共利益在个案中具体实现。根据《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》第2条的规定，“提倡省级检察院指定若干条件相对成熟的地方，分类、集中开展相关新领域的理论研究和实践探索”。这意味着省级检察机关有权根据其辖区内的办案具体情况，确立、办理新领域的检察公益诉讼案件，但这可能造成各地检察公益诉讼受案千差万别。因此，有必要对此作出规制，地方各级检察机关探索办理的新领域案件应属于司法解释和指导性案例、典型案例所涵摄的范围，而不能由省级检察机关自行决定扩充；若省级检察机关认为确有必要拓展的，可以向最高人民检察院提出建议。

　　统一公共利益的认定标准

　　公共利益概念模糊是造成公共利益认定困境的根源，亟须统一公共利益认定标准。一般来说，主要有两种途径：一是通过立法明确界定“公共利益”的核心要素。“公共”在范围和数量上难以具体化和精确化，实际上也无须具体化和精确化，在范围上只要是开放的、非封闭的，在数量上是不确定的多数人，就符合公共的意义。因此，立法需明确公共利益的受害主体是“不特定的多数人”范围。比如，可在现行《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第一款中“众多”，以及2025年10月向社会公开征求意见的《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》第二十七条第一款中“众多”后增加“不特定的”，以更准确地表明消费民事公益诉讼的公共性。其实，最高人民检察院2016年印发的《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》明确指出，只有“食品药品仍处于流通中，对不特定的多数人造成侵害危险的”，检察机关才可以提起民事公益诉讼。这是因为只有“不特定的”多数人利益才属于社会公共利益的范畴，才能启动公益诉讼程序；如果有特定的侵害消费者主体，则可以通过一般民事诉讼解决其民事责任问题。

　　二是通过指导性案例界定“公共利益”类型。《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》第十五条规定，“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件”。因此，应充分发挥指导性案例在统一公共利益认定标准中的作用。一方面，优化公益诉讼指导性案例的评选机制，注重选择具有普遍指导意义的典型案例。在案例编纂中，应准确清晰展现争议问题，归纳总结案件办理中解决问题的新思路、新方法，有针对性地回应实践中普遍存在、规定不明的难点问题。另一方面，完善公益诉讼指导性案例数据库的建设和管理。借助云计算、大数据、人工智能等新兴科技手段，加强公益诉讼指导性案例数据库的系统化建设。建议最高人民法院与最高人民检察院加强沟通协调，实现案例数据库的互联互通。

　　完善公共利益认定的程序规则

　　当前，除法定受案范围外，在新领域涉案法益是否为公共利益的认定中，公众参与涉及争议事项的论证程序规则等还不完善。建议完善公共利益认定的程序规则。

　　一是完善公众参与程序。发挥社会公众的线索摸排作用，优化公益诉讼案件线索举报和管理平台，规范线索举报接收及调查核实结果反馈程序，且对于不采纳的线索，应当加强反馈和对公众进行释法说理。探索建立公益诉讼观察员制度，广泛吸纳公益志愿者，使其有序参与到公共利益认定的程序中来。

　　二是完善公共利益认定的听证程序。《人民检察院公益诉讼办案规则》第四十四条第一款规定，“人民检察院可以依照规定组织听证，听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人、受害人代表等相关各方意见，了解有关情况”。如上海市崇明区人民检察院在督促解决长江大堤附近坑塘环境污染问题时，检察机关主动邀请区人大代表、人民监督员、特邀检察官助理共同参与调查，召开环境行政公益诉讼公开听证会，组织三家涉案行政机关、居民代表等共同参与，确保听证过程和结果客观公正，赢得广泛好评。因此，应根据所办公益诉讼案件性质，分领域分类型充实优化听证员、专家库，明确公开听证、专家论证及评估结果的运用规则。

　　三是建立公共利益认定异议处理程序。这可以有效防止检察权扩张，避免公益诉讼案件范围无边界拓展。对公共利益认定结果有异议且该案尚在检察环节的，当事人应向人民检察院提出异议，由人民检察院组织协调，释法说理，出具公共利益论证说明；对该结果仍有异议，且案件已经移送法院，应向人民法院提出异议，由法院通过对公共利益认定开展异议审查程序决定是否受理。法院可以组织行政机关、检察院、第三方专家学者等召开联席会议，集中评审、集体决策。当各主体针对某一案件是否属于公益诉讼案件产生争议，并在穷尽其他手段依旧无法认定后，可以提请立法机关进行裁决。

　　本文为湖南省教育厅2023年研究生科研创新项目“公益诉讼中公共利益认定的程序构建”（项目编号：CX20231314）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：中共湖南省委党校）