中国古代维护大一统的地方治理实践

　　习近平总书记指出：“中华文明长期的大一统传统，形成了多元一体、团结集中的统一性。‘向内凝聚’的统一性追求，是文明连续的前提，也是文明连续的结果。”长期以来，“九州共贯、多元一体的大一统传统”鲜明体现了中华文明突出的统一性，深深熔铸于中华文明发展进程之中。古代大一统传统内容丰富，而为维护大一统各地方因俗而治的具体做法，值得我们挖掘研究。

　　《礼记·王制》记载，凡规划百姓住处，要考虑百姓的生活习惯和当地的气候地势的适应问题。生活在不同地方的人风俗习惯各不相同，酸苦甘辛各有偏爱，生产生活工具各有不同，穿戴样式也各有所好。因此，政府应当对各个地方“修其教，不易其俗；齐其政，不易其宜”。这一构思被历朝历代所接受。

　　第一，允许地方立法，但要得到中央的批准。例如，清代允许江苏、广东、福建、湖南、河南、直隶、四川、山东、山西、安徽、浙江、江西等省制定效力仅通行于一省的省例。省例有两类，一是综合类，内容涵盖一省行政、民事、刑事、经济、文教、司法、风俗者，为综合性省例，如《江苏省例》《福建省例》《治浙成规》等；二是专项类，如《直隶清讼章程》《豫省文闱供给章程》《山东交代章程》等。这些省例须奏请中央批准，与中央立法相抵触者无效。

　　第二，在维护大一统传统的前提下，制定适用于少数民族聚居地区的法律，使其适应少数民族群众在生产生活方面的风俗习惯。

　　例如，清代统一的立法权在中央，但是中央针对少数民族集中居住的地区，按照“修其教不易其俗，齐其政不易其宜，旷然更始而不惊，靡然向风而自化”的原则，制定了《理藩院则例》《回疆则例》《西藏章程》以及苗疆立法等，内容包括行政、民事、刑事、经济、军事、司法、宗教等方面。

　　“因俗而治”要在维护大一统的前提下进行。例如，清乾隆时期处理苗族地区的案件时，要“分案件”来处理。即对于所谓的田土细故或者轻微的刑事案件，可以依苗例处理；对于危害社会安全，破坏王朝统治秩序、涉及中央权威的大案要案，则要按照大清律审理，不得按照苗例苗俗从轻处理。由此可见，在少数民族集中居住地区实行的“因俗而治”，须以服从中央大一统法制的权威为前提。

　　第三，随着各地经济文化发展水平的接近，要增强各地共同性、减少差别性。例如，秦汉王朝对少数民族地区设置属邦，作为专门管理少数民族的机构。在秦统一六国前，属邦具有中央与地方双重属性，管理归服臣邦和有少数民族聚居的道（中国古代行政区划单位，用于治理少数民族聚居区）；秦统一六国后，属邦与内史、郡平级，主要在陇西地区辖有县、道，管辖界内少数民族和秦人。秦始皇三十三年（公元前214年）后，境内少数民族全部划归郡下之道，由国家官吏行使管理职责，基本实现了郡县一元化。道中少数民族开始享有免除徭赋的政策，但随着少数民族的不断融合，他们和中原居民一样逐渐成为中央政府的“编户齐民”。

　　汉代在西南少数民族聚居区则增设了郡县，郡县长官由中央任命，但一般选任少数民族首领；在西北少数民族聚居区设立军事监护性质的西域都护府，主要职责在于守境安民，协调西域各城国之间的矛盾和纠纷，维护西域地方的社会秩序，都护属朝廷派驻，但所管辖下的诸城国，自王、侯、将、相以下至译长等各级官吏全由当地人担任，“皆佩汉印绶”，确认是汉的官员。

　　秦汉时期根据各地少数民族所处地区不同的经济发展水平，实行不同的赋税制度。对廪君蛮，分“君长”与“民户”两种对象课税，前者以铜钱，后者以实物；对哀牢人，仅要求“岁来朝贡”，别无赋税。这样做是为了促进少数民族地区的稳定和发展。

　　唐代产生了羁縻府、州、县的地方建置。羁縻府、州、县的最高长官都督、刺史、县令都由朝廷委派当地少数民族首领充任，世袭其职；但中央或派长史前往，作为都督、刺史的副手；或不派遣官员，但都接受“正州”（非羁縻性质的州）都督府和都护府的管辖。宋、元时期，唐代羁縻制度演进为土司制度。土司由中央任命，“袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职”。土司必须依法定期遣使或亲赴京师进贡土特产品。北宋时期一些土司所辖区域开始缴纳赋税。到了明代，朝廷为加强中央政府管理，把少数民族土司管理的方式改为政府委派官员直接管理的方式，实行和内地相同的地方行政制度，即“改土归流”。清代延续改土归流政策，由少数民族土司治理的地区大大缩小。

　　总之，在维护中央大一统权威的前提下，允许地方实行因俗而治。这种因俗而治一是有限度，即不能违背大一统原则；二是管辖的范围随着经济文化的发展不断变化，趋势是统一性增强。古代大一统条件下的地方因俗而治的传统，在今日我国的立法制度中得到创造性转化和创新性发展。《中华人民共和国立法法》一方面在总则部分规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”“铸牢中华民族共同体意识”；另一方面允许“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规”“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。这样的规定体现并落实了《中华人民共和国宪法》第三条第三款所规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，彰显了中华文明的统一性。

　　（作者单位：河南大学）