推动密云水库保护法治化 强化首都水源安全

　　国务院第67次常务会议通过的《密云水库水源保护条例》（以下简称《条例》），将于2025年12月1日起正式施行。这一专门性《条例》的制定确保密云水库保护“有法可依”，并通过构建跨行政区域的流域治理模式，协调密云水库的发展与保护，全面增强对首都水源安全的保护力度。

　　构建跨行政区域协同治理的水源保护模式

　　密云水库是北京重要的饮用水水源地，涉北京市与河北省的多个县级行政区域。长期以来，因为北京与河北的政治定位、经济发展水平、产业结构与政策及生态环境保护力度等诸多方面存在差异，密云水库流域内各地区对水源的保护措施多表现为上下游之间政策的简单叠加，且不同地区管控政策差异较大，呈现出松散的治理模式，这在一定程度上影响对密云水库的整体治理。《条例》直面这一问题，在第四条第一款将北京市人民政府与河北省人民政府在密云水库保护中的密切协作提升至法规层面，超越以往以行政区域划分流域生态环境保护的松散合作模式，明确了密云水库保护的统筹协调机制。

　　《条例》明确密云水库保护的统筹协调机制，强调制度协同的重要作用，要求在充分尊重流域整体性的基础上，确定治理目标，形成多方共同认可的制度措施。《条例》第五条明确指出，“北京市人民政府、河北省人民政府应当共同制定密云水库水源保护总体方案”。这旨在通过确立各行政区域共同认可的顶层设计，确保密云水库协同保护机制的高效运行。在此基础上，《条例》进一步明确密云水库治理关键环节的制度协同要求，如第九条要求北京市政府与河北省政府“共同确定主要水污染物控制的重点领域、区域和主要措施，并纳入密云水库流域有关地方规划”；第十八条要求省界监测断面、监测指标与标准等事项，也需要北京市政府与河北省政府共同确定。这从制度上确保对密云水库的协同保护。

　　除制度规范的协同外，《条例》还特别强调执法的统筹与协调。具体而言，包括两个部分：一是行政区域间的联合执法，二是行政管理部门之间的分工合作。长期以来，执法标准不统一、处罚力度不一致，是密云水库流域甚至是跨区域生态环境监管共同面临的问题。针对这一问题，《条例》第十九条第二款明确提出，“推进密云水库水源保护区域联合执法，推动执法标准统一”。这有助于形成区域执法合力，对潜在生态环境违法行为形成有力威慑，预防生态环境违法行为的发生。同时，强化行政部门间的分工与合作。如，《条例》第四条第三款明确要求“国务院生态环境、水行政、自然资源、农业农村等主管部门应当加强工作协同”；第十九条第一款强调要“建立健全部门联合执法和信息共享机制”，以此促进部门间的执法协同。

　　此外，生态保护补偿机制是跨省域协同治理模式得以实施的重要保障。《条例》第二十四条明确规定，北京市与河北省应“协商建立地区间横向生态保护补偿机制”，并“对密云水库水源保护实施财政纵向补偿”。这构建了纵向补偿与横向补偿协调推进的生态补偿机制。纵向补偿是中央政府为激励地方政府或上一级政府为激励下一级政府推动生态保护修复而实施的财政转移支付。横向补偿是生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立的地区间生态补偿机制，是实现区域间资源互补、协同治理的重要手段。密云水库的保护涉及北京市与河北省的利益协调，通过中央转移支付与横向生态补偿，可以有力促进区域公平正义，实现对密云水库的长效保护。

　　确保水源保护与经济社会协同发展

　　在水源保护过程中，现行法律通常通过禁限制措施实现水污染防治与水资源利用，而《条例》则通过确定及运用“绿色发展理念”将水源保护与社会经济发展相结合，实现“绿水青山”和“金山银山”的统筹协调。《条例》强调绿色发展理念的重要作用，并以此为指导进行产业结构调整与空间布局。比如，《条例》第一条在制定目的中明确指出“促进密云水库流域绿色发展”；第三条进一步强调保护工作要“实现水源保护、绿色发展、民生改善相统一”。这表明《条例》注重水源保护与经济社会发展的统筹协调，要求在实现水源严格保护的基础上，实现生态环境可持续发展，经济社会绿色发展与人民生活健康富裕发展协同共进。此外，《条例》从产业结构与空间布局两个方面提出了具体要求，其中，第六条规定编制国土空间规划需落实水源保护要求；第七条规定密云水库流域产业结构和布局应当与流域生态系统、资源环境承载能力以及密云水库水源保护要求相适应。同时，要求地方政府加快密云水库流域产业结构调整和布局优化，严禁不符合主体功能定位的各类开发建设活动。这通过优化区域经济结构和国土空间格局，从根本上减少人类活动对水环境的压力，引导流域地区摒弃高消耗、高污染的传统发展路径，转向发展资源节约、环境友好的绿色产业，实现从“被动治污”向“主动调整结构”转变。

　　创新性地将水源保护与防灾减灾相结合，兼顾密云水库保护的生态效益与安全效益。比如，《条例》第三条第二款要求将水源保护与防洪能力提升相结合，极具前瞻性和现实意义。密云水库不仅是重要的水源地，而且还承担着防洪功能，二者相互作用、相互影响。首先，密云水库防洪功能的实现，也可以保障水源地安全。一方面，密云水库可以拦洪削峰，化解极端洪水威胁，间接维护水源地周边生态系统的稳定性，保障水源地安全；另一方面，密云水库能够调节下游流量，稳定水沙关系，使河道冲淤趋于稳定，减少因洪水漫滩对水源地周边土壤的侵蚀，保障水质安全。其次，密云水库的水源涵养功能可以反哺防洪能力。一方面，密云水库向下游潮白河实施生态补水，使地下水水位回升，河道基流增加，增强河道行洪能力；另一方面，流域实施的水土保持工程，进一步降低了水库入库洪水压力。此外，《条例》第十四条至第十六条强化流域内的严格管理，有利于实现防止污染、保障水质、确保行洪通畅、维护水利工程安全等。

　　总体来看，《条例》立足于“绿色发展”理念，以系统治理视野构建了一套对密云水库保护科学规范的法律规章，实现了对密云水库严密的法治保障，对确保和强化首都水源安全起到了至关重要的作用。

　　（作者为北京化工大学文法学院教授）