生态环境法典生态保护编完善的四点建议

　　生态环境法典是继民法典之后，中华人民共和国成立以来第二部以“法典”命名的法律，其立法进程一直备受社会关注。9月12日，中国人大网公开发布《生态环境法典生态保护编（草案）（二次审议稿）》（以下简称《草案》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年10月11日。

　　总体而言，生态环境法典生态保护编一、二审稿确立了“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的基本原则，实现了生态要素、空间、结构功能的统筹保护，并通过差异化保护规则、流域区域协调机制、信息共享平台、适应性管理及激励机制等，形成了兼具科学性与可操作性的制度体系，为破解生态治理碎片化问题提供了系统性法治方案。为进一步打造有助于全面实现生态系统治理的法律制度体系，笔者提出如下建议：

　　第一，宜将生态环境法典生态保护编第二章“生态系统”与第三章“自然资源保护与可持续发展”作结构性整合。从一、二审稿草案来看，内容固守生态与自然资源两分概念，将传统自然资源法中生态保护部分平移至第二章“生态系统保护”，将资源效率管理部分平移至第三章“自然资源保护与可持续利用”。但生态与自然资源为平行概念，“生态保护”概念在形式逻辑上无法涵摄“自然资源”。将第三章“自然资源保护与可持续利用”自然资源效率管理内容置于“生态保护”之下易造成形式逻辑的错乱，这在一定程度上背离生态保护编创设的目的与基本原则精神。同时，在内容层面上，现行设置能够明显看出第二章与第三章内容上的“叠床架屋”问题。第二章下设森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等子生态系统，而第三章下设土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源等自然资源。在应然层面上，生态系统与自然资源的客体是一致的，分属客体两面。在生态保护编逻辑下，应以生态系统逻辑展开，从而避免使用自然资源相关内容与表述。据此，建议第二章“生态系统保护”以原有框架结构吸收第三章中与生态保护密切相关的水资源、渔业、林业等内容，土地资源、矿产资源等与资源效率密切相关内容可由“绿色发展编”或单行法予以规定。

　　第二，应更新并统一各章节的原则与理念。生态环境法典总则编已将“保护优先”原则删除，并新增“系统治理”和“生态优先”原则。生态优先是指在经济社会发展过程中，将生态保护置于首要位置，确保生态系统的完整性、稳定性和可持续性，要求在制定政策、规划项目、推动发展时，充分考虑生态环境的承载能力，避免对生态环境造成不可逆的损害。而保护优先是指在经济社会发展中，将环境保护置于开发利用之前，是相较于开发利用而言的。生态优先原则体现生态系统的整体性、完整性要求，具有目标导向，弱化了手段选择的限制，属于价值理念型原则。而保护优先原则属于典型的工具性原则，源于污染治理中的危机应对。显然，生态优先原则更适合作为“生态保护”的原则理念。但受制于环境保护法作为综合法对单行法原则理念的影响，单行法仍固守保护优先原则，仅少数新制定、修改的单行法更新了“生态优先”原则，例如森林法、长江保护法、黄河保护法。生态环境法典编纂过程中，将各单行法中的原则理念直接平移至生态保护编各章节中，可能使其与生态环境法典总则理念冲突，甚至出现生态保护编各部分内容各自为政，缺少统一的价值逻辑主线问题。因此，建议在各章节中以“生态优先”取代“保护优先”，在整体上统一价值理念，并结合各章节要素的特点，细化各领域生态保护的具体原则。

　　第三，对各项生态统一协调机制进行细化。生态保护属于多要素交叉领域，涉及多生态环境要素目标统筹与多部门权力协调。因此，生态环境法典草案不仅在总则中多处规定了有关生态保护的“协调机制”，还在生态保护编设置了四类具体协调机制，分别是“防范、打击野生动物及其制品的走私和非法贸易的部门协调机制”“外来入侵物种防控协调机制”“长江、黄河、青藏高原等重要流域区域协调机制”“加强荒漠化综合防治和推进‘三北’等重点生态工程建设协调机制”。协调机制是长江保护法就解决跨区域、多要素协同治理的有益实践经验。但从实践反馈来看，效果并不明显。鉴于此，相关条款应明确牵头部门、参与主体、协调事项、程序安排等，并授权牵头部门制定协调机制实施办法。

　　第四，应明确“生态破坏”的概念。传统单行法实践与理论研究中存在污染损害与生态破坏的混用，但事实上，生态破坏针对的是生态系统结构与功能，与污染性损害相区分，其在性质上高度依赖生态系统与生态保护相关内容。明确“生态破坏”概念有助于清晰保护对象，并促进相关条款的精确化表达。建议在一般规定中，明确生态环境法典生态保护编适用于生态破坏的防范等生态保护相关活动。同时，在各分章节中剔除污染损害的内容，将生态破坏作为兜底性概念。例如，可将《草案》第七百零三条修改为“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土，在幼林地砍柴、毁苗、放牧，擅自移动或者损坏森林保护标志等破坏森林生态的行为”，删除有关污染损害内容。

　　（作者单位：宁波大学法学院、宁波立法研究院）