农村公路治理中的公法责权分配

农村公路治理中的公法责权分配

——兼谈《农村公路条例》

　　《农村公路条例》明确了县级人民政府在公路建设、管理、养护与运营中的主体责任，通过设定最低技术等级、引入政府购买服务、签订协议等方式，确保职责的可履行性。

　　近日，《农村公路条例》（以下简称《条例》）公布，将于2025年9月15日起施行。这部专门调整农村公路的行政法规，明确了县级人民政府在公路建设、管理、养护与运营中的主体责任，确定了行政组织内部有差别、持续的职责，并通过设定最低技术等级、引入政府购买服务、签订协议等方式，确保职责的可履行性，为破解地方政府有责无权的治理困境提供有力支撑。

　　区别各层级政府职责

　　在《条例》征求意见稿起草说明中，交通运输部指出，此前相关法规修订难以体现农村公路法律关系的特殊性，地方政府主体责任难以落实，县、乡、村道路管理职责不清。对此，《条例》第五条明确，县级人民政府对本行政区域内农村公路发展承担主体责任，交通运输等有关部门、乡镇人民政府依照《条例》规定和县级人民政府确定的职责，做好农村公路相关工作。

　　这里的主体责任，有两点要注意：一是政府相较于社会主体在公路管理上的主体责任；二是不同层级政府、同一级政府内部有差别的职责。

　　按照《条例》第三条的规定，农村公路是服务农业、农村、农民的公益性基础设施。这意味着农村公路具有非排他性与非竞争性，单靠市场机制难以自行高效配置，宜由政府承担兜底责任。对此，《条例》没有笼统规定一体化的行政内部责任，而是突破行政主体同责共担的传统，让各层级政府职责有所区别。比如，《条例》第十八条第二款区分了县道与乡道、村道的日常养护职责，为未来可能的职权协同提供了更加清晰的界限。

　　职责的可持续性

　　行政职责不仅要考查有没有做的问题，更要考查何时做、是否及时做、是否持续做等问题，这是因为某些工作一旦延误，后果往往不可逆转。对此，《条例》第二十条规定，农村公路养护应当按照相应的技术规范和操作规程实施，保证公路经常处于良好的技术状态。这是一个带有时间约束的职责表述，需在建设、管理、养护、运营阶段落实。

　　在建设阶段，农村公路不仅要符合当下已明确的技术标准，也要尽可能对未来负责。即要考虑合理预期内的交通增长、功能扩展等变化。《条例》第八条第二款规定，“现有农村公路不符合最低技术等级要求的，应当升级改造为符合技术等级要求的公路。”这确立了主管部门的升级义务，因而即使当下是达标的，未来仍可能要升级改造、倒查责任。为了避免反复维护、升级浪费财政资源，农村公路在建设阶段就应有足够的技术前瞻性，要消除潜在安全隐患，确保道路日后有持续通行的能力。

　　在养护阶段，管理者发现农村公路影响安全通行情形时，应及时公示，如设置警示标识、车辆减速装置、发布绕行路线等，让潜在的权益受影响人能有所预期，调整通行计划，同时，要及时组织修复。

　　《条例》第二十条规定的“保证公路经常处于良好的技术状态”，构成了第二十六条“不履行或者不正确履行职责”的审查标准。无论是怠于作为，还是作为不当，都可能触发民事或行政诉讼，承担赔偿或补偿责任，甚至还会引发行政问责。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条第一款规定，“因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害，当事人请求道路管理者承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。但道路管理者能够证明已经依照法律、法规、规章的规定，或者按照国家标准、行业标准、地方标准的要求尽到安全防护、警示等管理维护义务的除外。”实践中也有类似案例。比如，在“某农村公路管理局与李某某等机动车交通事故责任纠纷案”中，法院经审理认为，曾某华驾驶车辆发生交通事故致李某某的亲属胡某凤死亡，负事故全部责任，但某公路管理局作为路段的道路管理者，未提交相应证据证明其已依照法律、法规、规章，或国家标准、行业标准、地方标准的要求尽到安全防护、警示等管理维护义务，应承担10%的赔偿责任。

　　管理职权跟随职责调整

　　当政府承担某项实质性职责，应同时赋予与责任相称的职权，以保障履职尽责的有效性。为解决道路养护短板，《条例》不少条款增加了与上述职责配套的监管职权。比如，实践中，建设工程重型载货汽车常将农村公路作为施工便道，造成农村公路损坏。对此，《条例》第十三条第二款规定，交通运输主管部门可以与建设单位签订协议，采取合理规划行车线路、控制车辆载荷、加固改造通行路段等防护措施。又如，考虑到村道贴近农民日常生产生活，《条例》第十九条规定，农村公路的日常养护可以通过购买服务，吸纳沿线农村居民参与，保洁、绿化等非核心职能可以由农村居民或家庭承包。

　　需要注意的是，养护是农村公路发展中不可或缺的一个环节，属于县级人民政府的法定职责范围，不能因为签订委托、承包协议，就将职责全部让渡，否则，会破坏因责配权、责随权走的治理基础。

　　本文为中国法学会2025年度部级法学研究课题一般项目（项目编号：CLS2025C04）、东南大学与世界一流大学和学科开展高质量国际合作与交流专项的阶段性研究成果。

　　（作者单位：东南大学法学院）