新时代基层治理的范式创新与价值逻辑研究
——以湖南省岳阳市的“群英断是非”工作法为例
基层治理是国家治理的基石。统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的二十大报告明确指出,“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出,“健全基层党组织领导的基层群众自治机制,完善基层民主制度体系和工作体系,拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。”这为新时代基层治理创新提供了根本遵循。湖南省岳阳市坚持和发展新时代“枫桥经验”,创新实践的“群英断是非”工作法,以法治思维破解基层治理难题,通过“群众评理、‘群英’断事”的民主协商机制,实现了基层矛盾化解模式的范式创新。
什么是“群英断是非”工作法?“群英”指能有效影响当事人的关键人物。“群英断是非”工作法指在基层党组织主导下,先由利益相关方充分阐述观点,再由“群英”公开评议,引导各方朝着解决问题的方向交流,最终达成一致意见,找到解决问题的方案。本文通过实证研究,系统阐释这一工作法的运行机制、价值逻辑及制度创新,试为基层治理现代化提供理论参考。
基层矛盾化解的范式创新:“群英断是非”工作法的运行机理
典型案例实证分析:透过仓田村土地补偿费分配纠纷产生的前因后果,可以管窥传统治理模式的局限性与创新治理机制的必要性。2022年,岳阳市岳阳楼区奇家岭街道仓田村周家组,因独生子女家庭土地补偿费分配引发群体性纠纷。在该案例中,尽管湖南有关法规明确规定独生子女家庭应多分一人份额,但又与村民自治章程、地方政策存在一定制度张力,这导致补偿款滞留长达半年,从而引发部分群众持续信访。最终,在常规行政调解失效情况下,“群英断是非”工作法,通过“三阶递进”机制实现了矛盾化解:首先,由街道党工委统筹建立“群英库”,遴选涵盖法律专家、乡贤代表、心理咨询师等多元化主体。其次,搭建“群英议事会”平台,组织矛盾双方与“群英”代表进行三轮协商。最后,通过“法理阐释+情理疏导+民俗调适”的多维调解,达成了具有广泛民意基础的分配方案。该案例的成功化解,不仅实现了补偿款100%到位,更推动了村规民约与国家政策的有效衔接。
治理主体的结构性创新:“群英”谱系构建与功能分化。“群英断是非”工作法的核心突破在于构建了“1+3+N”的立体化治理主体架构。其中,“1”指基层党组织统筹协调的政治保障,“3”指群众“群英”、专业“群英”、行政“群英”三类核心主体,“N”代表动态调整的多元参与力量。群众“群英”通过“三荐三评”机制产生(群众推荐、组织举荐、个人自荐,经过民主评议、能力评审、道德评价),确保其代表性与公信力;专业“群英”由法律、心理、经济等领域的专家构成,提供专业技术支持;行政“群英”则负责政策解释与资源协调。这三类主体在矛盾化解过程中形成“群众说事、专家论理、政府保障”协同机制。2023年的数据显示,该模式使当地矛盾纠纷化解周期平均缩短42%,群众满意度达96.7%。
制度运行的程序性创新:全过程民主的实现路径。“群英断是非”工作法通过“三前移”机制完善民主协商程序:一是矛盾排查前移,建立“网格长+群英信息员”的预警系统;二是议事平台前移,在社区设立“群英调解室”12个;三是监督评估前移,实行“一事一评”的群众评议制度。程序创新带来显著治理效能:2022年岳阳市通过该机制化解矛盾纠纷16184起,调解成功率达93.2%;信访总量同比下降21.4%,其中集体信访下降37.6%。在征地拆迁、物业纠纷等六大重点领域,群体性事件发生率下降65%。
基层治理现代化的价值逻辑:“群英断是非”工作法的理论构建
人民主体性的制度实现:多元共治的民主范式。“群英断是非”工作法通过三重机制夯实人民主体地位:在主体构成上,群众代表占比不低于60%,确保“群众事群众议”;在决策机制上,实行“双过半”原则(参与人数过半、赞成票过半);在结果执行上,建立“群英督办+群众监督”机制。这种制度设计有效破解了传统治理中“政府主导—群众被动”的结构性矛盾,使基层民主从“象征性参与”转向“实质性治理”。2023年调查显示,岳阳全市84.6%的受访者认为该模式“真正实现了群众当家作主”。
法治与德治的融合创新:基层治理的规范体系。“群英断是非”工作法创造性地构建了“三维规范整合”机制:在法律维度,建立“律师驻点+司法确认”制度,确保调解协议法律效力;在道德维度,制定《群英道德评议标准》,将社会主义核心价值观量化为30项具体指标;在民俗维度,编纂《乡规民约集成手册》,收录了237条地方性规范。这种规范整合使当地82.3%的矛盾纠纷在诉讼前端得以化解,民商事案件增幅从2020年的13%降至2023年的4.7%。
治理效能的价值转化:共建共治共享的实践路径。通过“资源整合—效能转化—成果共享”的价值链构建,“群英断是非”工作法实现了治理效能的三重提升:整合政法、民政等12个部门资源,建立“群英资源库”;开发“群英服务”App,实现“线上议事+线下调解”双轨运行;建立治理成果共享机制,将矛盾化解结余资金用于民生改善。2022年至2023年,该机制推动当地完成老旧小区改造项目67个,解决民生问题2389件,直接惠及群众23.6万人。
基层治理创新的制度启示:新时代“枫桥经验”的探索方向
党建引领与群众路线的辩证统一。“群英断是非”工作法创新实践表明,新时代基层治理必须坚持“党建引领—群众参与”的辩证统一。岳阳市建立“三级书记主抓”责任体系,实行“党建+群英”双考核机制,将群众满意度纳入干部政绩考核。这种制度设计使基层党组织组织能力提升37%,群众对党组织信任度达91.2%。
技术赋能与传统治理的深度融合。在数字化转型背景下,“群英断是非”工作法构建了“智慧群英”系统:通过大数据分析建立矛盾纠纷预警模型,准确率达89%;运用区块链技术存证调解过程;开发VR模拟调解系统培训群英队伍。技术赋能使当地纠纷调解效率提升55%,培训成本降低42%。
制度创新与法治保障的协同推进。岳阳市出台的《“群英断是非”工作规范》,从主体资格、程序规则、效力认定等七个方面建立制度框架;市人大常委会将相关经验纳入《岳阳市基层治理条例》;司法机关建立“调解协议司法确认绿色通道”。制度与法治的双重保障,使工作法从实践创新升华为制度创新。
“群英断是非”工作法的创新实践,本质上是新时代“枫桥经验”的深化与发展。其通过制度化的民主协商机制,实现了基层治理从“行政主导”向“多元共治”,从“被动维稳”向“主动创稳”,从“经验治理”向“法治治理”的转型。这种创新不仅为基层治理现代化提供了可复制的实践样本,更深刻诠释了全过程人民民主在基层的实践形态,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论价值和实践意义。
本文系湖南省教育厅重点项目“‘共建共治共享’理念下工程合同纠纷多元化解机制研究”(项目编号:21A0395)、湖南省社科评审委项目“‘群英断是非’工作法优化策略研究”〔项目编号:湘社评(2024)J145〕的阶段性研究成果。
(作者单位:湖南理工学院法学院)