社会救助法草案之完善建议

进一步健全中国特色社会救助制度

——社会救助法草案之完善建议

　　6月27日，中国人大网公布《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称草案），面向社会公开征求意见。草案共7章76条，亮点突出，确立了公民社会救助权，扩大了救助对象范围，初步构建起分层分类的社会救助体系，创设访视、照料等救助服务，形成“物质+服务”的救助方式，大幅度优化救助程序，明确临时救助向急难发生地申请，规定基层单位在工作中发现需要救助的家庭和人员时的报告义务等。但从健全中国特色社会救助制度层面来看，草案仍有提升空间，具体可从以下几个方面进一步完善：

　　明确各级财政投入责任，保障社会救助资金投入。稳定且充足的资金来源是社会救助高质量发展的物质基础。与社会保险以保费为主要资金来源不同，社会救助的主要资金来源是政府财政投入。因此，在社会救助法中明确各级财政投入责任的必要性毋庸赘述。2018年1月国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》提出，基本医疗保障和基本生活救助属于中央与地方共同财政事权范围，支出责任主要实行中央与地方按比例分担。但草案仅规定了“地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金”，未涉及中央财政的支出责任，也未明确各级财政支出责任的比例，这不利于保障我国社会救助的资金投入。建议根据财政事权和支出责任的划分，明确各项救助中中央与地方财政支出责任的比例，在此基础上健全社会救助领域中央均衡性转移支付机制，促进地区间财力均衡，为社会救助高质量发展提供稳定坚实的物质保障。

　　设定全国统一基础标准，促进社会救助均衡发展。社会救助作为兜底性的民生保障制度，是我国基本公共服务的重要内容。习近平总书记指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群。”因此，要完善兜底救助体系，加快缩小社会救助的城乡标准差异，逐步提高城乡最低生活保障水平，兜住基本生活底线。当前，我国社会救助的发展还不均衡，尤其是中西部地区与东部地区在救助对象范围、救助内容及标准等方面均有着明显差距。然而，草案对此回应并不充分，特困人员供养的基本生活标准和照料护理标准、最低生活保障标准、最低生活保障边缘家庭标准仍授权省级人民政府制定，刚性支出困难家庭的标准授权设区的市级以上地方人民政府规定。笔者建议，借助制定社会救助法的契机，从国家层面设定统一的社会救助基础标准及其调整机制，对各地制定地方标准进行约束，推动社会救助体系逐步统一、质量水平均衡发展。

　　统筹医疗相关救助制度，筑牢医疗保障民生底线。医疗救助是我国社会救助体系中的重点领域，也是我国医疗保障体系的“最后一道防线”。在现行《社会救助暂行办法》中，医疗救助与临时救助并列，在“医疗救助”一章中规定了疾病应急救助。草案则作了结构性调整，将医疗救助定位为专项社会救助，主要针对贫困情形；临时救助和疾病应急救助则定位为急难社会救助，主要针对急难情形。从社会救助体系建设角度看，草案的规定更加合理。但是，医疗救助、临时救助和疾病应急救助均与医疗相关，草案并未对这三项制度如何衔接进行规定，可能不利于具体实施、操作。例如，突发重大疾病需要急救的情况下可能同时符合这三项制度的救助条件，但能否同时给予三项救助，又如何确定救助方式？因此，建议统筹医疗救助、临时救助和疾病应急救助三项制度，健全三项制度的衔接机制，发挥制度合力，兜牢医疗保障民生底线。

　　建立管理部门追偿机制，平衡政府与家庭的责任。社会救助遵循补充原则，即只有在受助对象不能通过其自身、不能从其家庭和其他社会保障给付获得协助时，才能给予社会救助。草案第三十二条规定：“家庭成员之间和其他负有赡养、抚养、扶养义务的个人或者组织应当对社会救助对象先行履行法定赡养、抚养、扶养义务；情况紧急的，社会救助管理部门可以先行救助。”该规定符合补充原则，但还存在两个方面不足：一是“情况紧急”的表述过于抽象，建议采用不完全列举的方式予以细化，如规定为“在家庭暴力、虐待、遗弃等紧急情况下”；二是仅规定先行救助，未建立相应的追偿机制，这可能导致救助对家庭成员义务的不当免除，不符合补充原则的要求。因此，建议增加规定：“社会救助管理部门实施救助后，经核查发现救助对象的法定赡养、抚养、扶养义务人具备履行义务能力但未履行相应义务的，可依法向义务人追偿已支出的救助资金或服务成本。”

　　压实政府主体责任边界，推动社会力量有序参与。社会力量参与是中国特色社会救助制度的重要创举，国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。草案第五十五条规定：“社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处可以将社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，通过政府购买服务方式实施。”这契合创新社会治理、提升公共服务效能的要求。但是，该规定中“适合通过市场化方式提供”的表述过于抽象，实践中可能会导致两种截然不同的后果：一种是由于拿不准哪些事项适合通过市场化方式提供就尽量不购买服务；一种是以为没有明确限制就尽可能扩大购买服务的范围。这两种情况显然都不符合规范目的。社会救助不是个人活动，也不同于慈善活动，其本质属性是国家主导的社会保护活动。因此，建议从两个方面进行完善，一是明确社会救助中应当由政府直接履职的事项，禁止将其通过购买服务的方式实施；二是明确购买方通过购买服务方式实施服务时的服务质量担保责任，以此督促购买方加强对服务提供方的监管，推动社会力量规范、有序参与社会救助。

　　本文为2020年度重庆市社会科学规划项目“中国特色医疗救助立法研究”（项目编号：2020PY76）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西南政法大学经济法学院）