简析闲置土地治理中的“两权分离”落实

　　党的二十届三中全会提出，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。这为优化城市工商业土地利用、盘活存量土地和低效用地提出了新的要求。如何治理闲置土地，成为我国土地资源利用的重要问题。长期以来，我国土地所有权与土地监管权行使高度合一。行政机关兼具行政权力主体和民事权利主体之双重身份。这使得公权力可能以契约形式遁入私法，也可能使行政监管权被土地所有权弱化，使得地方政府怠于履职，从而造成土地资源被浪费。

　　为解决国家所有权及行政监管权的混同问题，《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》明确指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”“两权分离”既是我国政策导向的指引，也是自然资源利用及治理的应然需求。在闲置土地治理过程中，落实“两权分离”具有现实必要性。

　　“两权分离”的理论优势

　　在闲置土地治理语境下，“两权分离”是指土地所有权的行使与土地监管权的行使二者分离。土地所有权是一种物权，由国务院代表且由各级地方政府实际行使，属于“所有者权利”，其行使目的在于充分发挥土地资源的利用价值。土地监管权是一种公权力的表现，属于“监管者权力”，由行政机关直接行使，其行使目的在于保障并监督所有者权利的实现。将所有者权利与监管者权力进行分离具有以下理论优势：

　　促进协商共治，提升市场活力。行政权力具有优益性而所有者权利具有平等性。优益性与平等性的属性分野，在土地治理过程中表现为公权力干预与市场自治的博弈。土地资源的利用既需要行政权力的监督，也需要充分引入具有平等性的市场化交易措施。而土地资源的高效配置需以平等的市场化交易为纽带。通过将土地所有权与监管权进行制度性分离，让行政机关以“权利行使”的方式平等参与市场活动，避免行政监管权过度直接干预土地交易，可以减少权力寻租和资源配置扭曲，有利于形成“规划监管—市场配置—外部监督”的协同治理框架。这既可以打破传统“运动员与裁判员合一”的管理模式，建立基于平等契约的政企合作关系，又可以通过明晰产权边界与市场监管规则增强交易预期的稳定性，有利于构建多方协商共治的土地资源配置格局。因此，“两权分离”有利于提升市场配置效率与保障公共利益，全面激发市场主体参与活力。

　　明晰权力边界，便于行政控权。所有者权利的行使属于民事权利的行使，遵从意思自治原则。监管者权力的行使属于行政权力的行使，受到“法无授权不可为”的公法原则约束。“两权混同”使得行政权力可能借由所有者权利的行使逾越公法边界，以“契约”自治为由行行政越权之实。典型情形，即为行政机关在协议中超越职权地设定行政许可或者行政处罚条款。所有者权利与监管者权力分离，要求所有权行权方式应以市场化方式行使并由契约明确固定，而监管者权力边界仍需法律明确规定。这有利于落实行政控权，推动社会治理法治化。

　　防范行政恣意，利于监督落实。从法理学角度看，“权利”应当包含“自由”要素，而“权力”则附带“职责”内涵。权利作为法律确认的正当利益追求，其核心在于主体对行为选择的自主性，即权利人有权选择为或不为的特定行为，且不受他人干涉。例如，民事主体对财产权的行使可表现为占有、使用、收益或放弃的自由选择，这种自由选择权是权利区别于义务的根本特征。而行政权力则具有强制性，即使在行政裁量范围内，行政机关也需基于公共利益审慎决策，不得擅自以私意替代法定标准。行政权与所有权的分离，有利于优化、明确行政机关职责范围，抑制行政恣意情形发生。

　　闲置土地治理的“两权交融”现状

　　通过观察闲置土地治理中的土地所有权及土地监管权行使现状，可以发现闲置土地治理过程中，存在较明显的“两权交融”现象，这在一定程度上有碍于土地资源的优化利用。

　　行权主体一体化。闲置土地治理过程中，存在土地所有权及土地监管权的行权主体一体化问题。目前，土地所有权的行权主体与土地监管权的行权主体，均为当地自然资源管理部门。自然资源管理部门既作为土地所有权人之代理人行使权利（如协议出让、利用安排等），又作为行政监管者履行土地监管职责（如闲置认定、行政处罚），从而导致“运动员与裁判员合一”的结构性矛盾。然而，所有权行权需遵循市场规则（如招拍挂竞价、弹性年期设定等），追求资产价值最大化而遵循意思自治原则，而监管权行使则强调公共利益（如用途管制等），需严守“法无授权不可为”原则。当同一主体同时承担两种职能时，易出现“选择性行权”。例如，行政机关为完成土地财政收入指标，可能放松闲置土地认定标准；为规避问责风险，行政机关又可能过度干预市场主体的开发自主权利。比如，实践中，有的行政机关未完全履行“净地交付”义务（所有权行权瑕疵），却以未按期开发为由对受让方征收闲置费，甚至无偿收回闲置土地（行使土地监管权），引发了诸多争议。

　　行权方式交叉化。闲置土地治理的行权方式存在所有者权利与监管者权力交叉化现象。所有者权利具有私益性，而监管者权力具有公益性。二者交叉容易产生行政机关扩大职权范围、“与民争利”的风险。例如，实践中存在的逾期动工违约金与土地闲置费重叠设置的情形。逾期动工违约金具有民事违约金性质，是土地所有权人与土地使用权人就逾期开发行为达成的契约合意产物。而土地闲置费的收取是行政机关根据《闲置土地处置办法》而对土地使用权人逾期开发行为作出的行政处罚。二者虽然在行为性质上存在差异，但所针对的行为具有同一性。实践中，有观点认为，行政机关既可以通过民事途径主张逾期动工违约金，又可以通过行政途径收取土地闲置费，且两者可重叠适用。而违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，在以行政处罚形式收取的土地闲置费本就较高的情况下（通常为土地出让金的20%），还要以违约途径收取高额违约金，值得进一步商榷。

　　监督主体内部化。根据《闲置土地处置办法》的规定，上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。这种监督模式具有同源性，本质上存在监管者与所有权行权者内部化的结构矛盾。由于上下级部门在土地财政、政绩考核等方面存在共同利益诉求，土地监管权的监督力度则可能难以有效保证，甚至导致监督结果缺乏刚性，即使发现下级部门处置不力，也多以通报批评、限期整改等柔性措施进行处理。就闲置土地治理的不作为问题，实践中甚至出现了“权力寻租”现象，直接造成土地资源严重浪费。

　　闲置土地治理的“两权分离”落实

　　为避免土地所有权与土地监管权交融导致的不良后果，在闲置土地治理的制度优化上应落实“两权分离”，使所有者权利与监管者权力分别发挥各自应有的作用，从而形成制度合力，共同促进土地资源优化利用。

　　完善行政机关权责边界。基于我国土地公有制的制度体系现状，现阶段可以考虑通过明确行政机关权责边界的形式，在闲置土地治理问题上降低所有者与监管者交融的可能性。例如，明确规定土地闲置费与逾期动工违约金的叠加上限，避免行政机关以所有者权利的行权方式不当扩大行政处罚力度。又比如，明确规定行政机关对闲置土地认定及处置的期限，避免行政机关以权利自由为由规避行政作为义务。

　　明确竞合中的行权优位。土地出让协议中往往存在关于闲置土地处置措施的约定，而此类约定大多与《闲置土地处置办法》授权行政机关可采取的处置措施相重叠，从而形成了权利与权力相竞合的情形。以无偿收回闲置土地为例，实践中既存在行政机关依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，通过行政决定的形式收回闲置土地的情形，也存在行政机关依据土地出让协议，通过行使民事解除权的途径收回闲置土地的案例。然而，行政途径与民事途径在程序合法性上的要求及举证责任的分配等方面，存在较大差异，行政机关作为公权力的代表，不应享有公法与私法适用上的选择权，而应当首先保障其行权符合公法上的权力约束要求。因此，在行政权力与民事权利竞合的情形中，行政机关如已经享有相应的行政权力，则应当首先通过行使行政权的方式实现治理目的并接受公法规制，而不应准许其借由契约形式遁入私法。

　　激活外部监督能效。闲置土地治理中的行政内部监督存在天然的局限性。现行规则下，上下级行政机关难以摆脱决策权、执行权、监督权一体化的监督症结。因此，衔接外部监督机构，激活外部监督效能具有必要性。《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十七条明确将国有土地使用权出让领域纳入检察机关公益诉讼的立案范畴，这为通过公益诉讼程序实现闲置土地治理的外部监督提供了制度基础。同时，公益诉讼立法也正在进行之中。在公益诉讼立法中，强化检察机关对于闲置土地治理的调查权，明确公益诉讼立案的标准，并细化诉讼请求内容，也许是完善闲置土地治理中外部监督的可行性路径。

　　本文系2022年度重庆市社会科学规划英才计划项目“国家治理现代化视域下民法典的中国特色、实践特色、时代特色研究”（项目编号：2022YC057）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西南政法大学民商法学院）