以习近平法治思想为指引进一步完善民族工作法律体系

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“两个结合”，不断推进马克思主义民族理论中国化时代化，鲜明提出把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线、民族地区各项工作的主线，形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。这一重要思想阐明了民族工作的主要任务和重要原则，是马克思主义民族理论中国化时代化的最新成果，是进一步完善民族工作法律体系的指导思想。

　　新中国成立以来，伴随着我国民族工作的探索和发展，我国民族工作法治建设取得了丰硕成果，已初步形成了一个以宪法有关规定为根本、以民族区域自治法和其他法律的规定为主干，包括行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章有关民族事务的法规规范在内的民族工作法律体系，具有显著中国特色。其在维护国家统一、促进民族团结、保障少数民族合法权益、促进民族地区发展等方面发挥了重要作用。进一步完善我国民族工作法律体系，必须以习近平法治思想和习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想为指引，坚持问题导向，增强立法工作的针对性，提高立法的效益。

　　把铸牢中华民族共同体意识作为完善民族工作法律体系的主线。现行民族工作法律体系中，“中华民族”“中华民族共同体”“铸牢中华民族共同体意识”“以铸牢中华民族共同体意识为主线”“推进中华民族共同体建设”等理念及其有关要求，还存在一定缺位或弱化之处。要补上这个短板，不仅要纳入有关概念，还要将“以铸牢中华民族共同体意识为主线”的精神和有关要求体现在相关法律文本之中。

　　把握好民族平等的丰富内涵，不断提高民族事务治理能力和水平。民族平等有着非常丰富的内涵，包括非歧视、促进机会平等。进一步完善民族工作法律体系，必须以民族平等为根本原则，把握其丰富内涵。要逐步完善相关法律法规和差别化区域支持政策，依法保障各族群众合法权益，坚持依法治理民族事务，引导各族群众增强国家意识、公民意识、法治意识。

　　把握好“两个结合”，不断完善我国民族区域自治制度。我国民族区域自治制度的基本特色是统一与自治相结合、民族因素和区域因素相结合。团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的团结统一，就谈不上民族区域自治。我国采取单一制国家结构形式，民族自治地方的最高行政级别是省级行政区，所有民族自治地方既要遵守宪法和全国通行的法律，还要遵守国务院的行政法规，维护国家的法制统一。同时，与一般行政地区不同，它又依据宪法、民族区域自治法和其他法律享有在某些事务上的自治权。这体现了统一与自治的结合。我国民族自治区域没有简单按照少数民族人口占比设立，自治地方的人口包括汉族和其他少数民族人口。虽然宪法和民族区域自治法使用了“实行区域自治的民族”这样的概念，但行使自治权的是“自治机关”。“自治机关”是辖区内各民族成员组成的，体现区域因素。我国宪法规定，“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”，这体现民族因素。同时，宪法又规定“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权”，体现区域管理因素。这种制度设计体现了区域因素与民族因素相结合的特点。在新时代新征程，要坚持守正创新，在坚持基础上完善，在完善基础上坚持，不断发展我国民族区域自治制度。

　　把民族地区的发展放在国家建设全局中谋划，促进各民族共同走向社会主义现代化。中国式现代化与中华民族共同体建设高度吻合，要把少数民族和民族地区的发展进步放在中国式现代化、中华民族共同体建设和中华民族伟大复兴的大背景下统筹把握。促进民族地区发展，要更多地关注区域性，在促进区域协调发展方面下功夫。要促进民族地区经济融入全国经济发展大格局，依据本地资源禀赋和产业优势加快发展。要依据国家国土空间规划和主体功能区规划，把握好民族地区的发展定位和发展方向，形成自己的发展优势。一方面，坚持先富帮后富理念，继续坚持我们在促进民族地区加快发展方面形成的一些好的、具有中国特色的做法，如中央财政保持转移支付力度、组织对口支援和鼓励东西部经济协作等。另一方面，要大力促进全国基本公共服务均等化，促进东西部地区人口双向流动，并加快农业转移人口市民化进程。

　　丰富多维度叙事视角，促进中华民族大团结。不同的叙事维度具有不同视角、不同内涵侧重和不同运用场景。在现有研究中，“民族—民族”“中华民族大家庭—家庭成员”叙事视角运用较多。在完善民族工作法律体系进程中，应加强“国家—各族公民”“中华民族—个体成员”等叙事维度和权利义务关系的规范，强化各族人民的公民意识和中华民族个体成员的意识。

　　加强总体设计，完善顶层立法。建议抓紧出台“民族团结进步促进法”。新时代的“民族团结进步”就是铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设，建议该法对“民族团结进步”概念进行符合时代的新界定，将“民族团结进步促进法”制定成为一部为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供法律保障的法。建议在修订宪法时将“中华民族”概念置于更加突出的位置，研究将“铸牢中华民族共同体意识”等概念纳入宪法文本的可能性及修改个别条文的必要性。建议适时启动民族区域自治法的修订工作，通过修法将新时代民族工作的新理念新思想新战略融入该法文本之中。

　　加强“嵌入式”立法，即在国家综合性或其他专门法律中，必要时“嵌入”有关民族事务的条款。民族事务立法，有必要时才制定专门法，而“嵌入式”立法应为常态，这也是由我国法制统一原则和民族问题的特点决定的。“嵌入式”立法，能更好地体现和处理好一般与特殊的关系，且便于实施，有利于加速民族事务立法进程。当前，应通过“嵌入式”立法，将“铸牢中华民族共同体意识”“构筑各民族共有精神家园”“促进各民族交往交流交融”“促进各民族共同实现现代化”等方面法定举措嵌入有关法律法规之中。

　　加强地方性法规的立改废释。习近平总书记强调，无论是出台法律法规还是政策措施，都要着眼于强化中华民族的共同性、增强中华民族共同体意识。即，必须以增进共同性、增强中华民族共同体意识为方向改进和完善各地有关民族事务的法规和政策。为此，各地应加强现行有效的民族事务地方性法规政策的梳理和评估，按照法定程序，根据上位法的有关规定，及时调整完善本地的相关法规和政策，与国家层面的立法相向而行，一起构筑为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供坚强法制保障的、更为完备的法律法规体系。

　　本文为中国法学会部级法学研究重点委托课题“以铸牢中华民族共同体意识为主线，进一步完善我国民族工作法律体系研究及立法修法建议”〔CLS（2024）ZDWT48〕的研究成果。

　　（课题组成员：王平、沈寿文、李占荣、汪习根、方路锦）