畅通行刑衔接途径有效治理跨境电信网络诈骗

　　近年来，我国针对跨境电信网络诈骗犯罪出台了一系列政策和法规，打击此类犯罪取得了显著成绩。但是，面对跨境电信网络诈骗手法加速迭代变化，如何进一步强化行政处罚与刑事追诉的机制效能，值得深入思考。

　　跨境电信网络诈骗治理行刑衔接的重要意义

　　第一，提升违法犯罪治理效能。一方面，突破单一治理局限。行刑衔接通过信息共享、证据转化和程序联动，形成“行政前端拦截+刑事后端打击”的立体化治理体系，将提升全链条打击效率。另一方面，优化资源配置。行政执法机关可通过快速冻结账户、关停涉诈网站等措施及时止损；行政处置过程与结果可以作为刑事追诉的启动线索，司法机关也可以将行政机构执行、处罚等过程中所获得的资料证据作为定案根据。二者通过制度化衔接，可以实现信息共享、证据移交和协同办案，将避免重复调查、降低司法成本、提高办案效率。

　　第二，破解跨境取证与协作难题。首先，有助于形成证据认定标准共识。跨境案件常涉及多国电子证据，行刑衔接机制可推动国内外执法机构在数据格式、取证流程上的标准化、通用化，减少涉案证据和人员移交中的法律冲突。其次，有助于强化国际司法协作。通过行刑衔接框架下的联合行动，协调引渡、资产返还等程序，解决管辖权冲突，压缩犯罪分子的跨国逃逸空间。

　　第三，保障诉讼当事人合法权利。行刑衔接机制可以加速追赃挽损，如行政执法机关在快速冻结涉案资金的同时，司法机关可以考虑根据线索即行开展跨境调查与追捕程序，二者密切配合将最大限度挽回受害方经济损失。同时，行刑衔接机制可以避免经济损失进一步扩大，行政执法机关与司法机关之间的信息互通、线索共享，及时通过采取金融惩戒、电信网络惩戒等措施，从源头遏制违法犯罪活动发生。

　　跨境电信网络诈骗治理行刑衔接的问题与成因

　　首先，应梳理跨境电信网络诈骗治理行刑衔接不畅的四个主要表现。“以刑代罚”，误将行政违法行为认定为刑事犯罪行为。“以罚代刑”，误将刑事犯罪行为认定为行政违法行为。“处罚真空”的典型特征是行政机关和司法机关均未认定违法、犯罪行为。比如，境外行政和司法机关对于涉此类案件违法犯罪人员未调查追责，而国内证据足以证明违法犯罪活动的发生。“双重处罚”的典型特征是行政执法机关和司法机关对同一行为进行两次处罚。

　　其次，应当明确跨境电信网络诈骗治理行刑衔接不畅的四点主要原因：其一，证据证明标准不同，违法犯罪认定难。各国在电子证据提取与鉴定等方面存在显著差异，对于其他国家调查获取的电子证据，可能无法满足我国行政违法与刑事犯罪证据能力要求。其二，案件线索利用率低，移送标准不明确。对于已经采取行政处罚措施的案件，行政执法人员不清楚违法行为是否构成犯罪，刑事追诉机关人员不清楚行为是否违反前置法，实践中出现了该移送的未移送、不该移送的反而移送的情况。其三，机构之间存在壁垒，部门协作不畅通。行政执法体系的分散性阻碍行刑衔接的实现：一是行政机关内部壁垒，不同执法部门之间的涉诈信息共享未完全实现；二是行政执法机关与公安机关之间的壁垒，监管部门采取措施后往往不再移送公安机关。其四，法律监督运行遇阻，监督机制不完善。对于涉案线索、证据、案件该移送未移送、不知是否应移送及应如何移送等行刑衔接问题。

　　跨境电信网络诈骗治理行刑衔接的完善路径

　　其一，细化行刑衔接相关规定。可通过部门规章、司法解释及由监管机关、司法机关等联合出台细则，就行刑双向衔接明确具体的适用办法。首先，“由行到刑”正向衔接，即要明确金融、网信等监管机关向司法机关正向衔接的具体方法、要求。其次，“由刑到行”反向衔接，需要明确满足何种条件下公安机关应当对被不起诉人采取行政处罚及可以采取何种处罚。同时，要明确对于已经被施以刑事制裁的犯罪嫌疑人、被告人另行采取行政处罚措施的前提条件、实施主体等。

　　其二，完善涉案线索转化机制。首先，公安机关在接收域外线索和相关证据的同时，可以会同国内有关主管部门，进一步整理相关线索和涉案证据，为后续行政处罚和刑事制裁提供基础依据。其次，就案件线索转化为行政处置而言，通过平台建设、联席会商、派员指导等机制构建实现举报信息共享与归拢，同时要提升行政执法人员线索核查能力。最后，就行政案件转化为刑事案件而言，应就涉案数额、情节等因素细化可以移送线索的标准；对于疑难、复杂、新型案件，可以邀请公安机关或者检察机关工作人员进驻。

　　其三，明确行刑衔接证明标准。首先，明确双边多边跨境司法合作的证据收集、采信规则，如承认境外依法查封、扣押、冻结的效力，明确“查扣冻”指向的书证、物证、电子证据效力等。其次，行政执法机关应当根据自身行业特点单独或者联合公安机关制定证据指引，明确“基本达到刑事证明标准”的具体体现，即达到何种证明标准即可移送公安机关。最后，应当探索行政执法机关与公安机关通报机制，即对于未达到刑事证明标准或者无法判断是否构成犯罪时，行政执法机关在采取行政处罚措施的同时，应将基本案情通报公安机关。

　　其四，构建信息共享协调机制。首先，构建横向的信息共享平台，即行政执法机关内部的信息开放与共享，包括金融、电信、网信等部门。比如，电话用户开卡情况信息共享机制、跨机构开户核验机制和风险信息共享机制、企业账户信息共享查询系统、涉电信网络诈骗样本信息数据共享机制等。其次，构建纵向的信息共享平台，即行政执法机关与司法机关的信息共享，包括行政执法线索、行政处罚记录以及司法机关的立案及起诉审理情况等。

　　其五，数字检察赋能法律监督。一方面，通过数据挖掘、分析研判、开展监督等流程，检察机关可以有效实现对行政违法行为的智能化线索挖掘、刑事立案的智能化审查等目标。另一方面，对于检察机关作出不起诉裁定后对行政执法机关发出检察意见的，应以智能化跟踪手段监督行政执法机关是否采取了行政处罚措施以及所采取措施是否合理。对于刑事立案违规、未采取行政处罚或处罚不当的，检察机关应提出检察建议督促纠正。

　　（作者单位：浙江省杭州市临安区人民检察院）