跨省域检察公益诉讼可诉性的法理阐释

　　2月14日，最高人民检察院发布2024年全面深化检察改革工作情况时通报，最高检正在配合加快推进检察公益诉讼立法。检察公益诉讼立法应重点关注跨省域检察公益诉讼。比如，2023年10月，重庆市人民检察院、四川省人民检察院、重庆市消费者权益保护委员会、四川省保护消费者权益委员会联合印发《重庆四川跨省域消费民事公益诉讼工作规范》，对两地跨省域消费民事公益诉讼案件的线索移送、起诉告知、支持起诉、调查取证、执行跟踪等内容作出明确规定。本文试对此进行探析。

　　跨省域检察公益诉讼可诉性的理论基础

　　可诉性是法律的本质属性。讨论跨省域检察公益诉讼的基本特征时，不可忽略可诉性。在检察公益诉讼中，一项违法行为可能对不同省域的多数人有害，例如向湖泊或河流倾倒排放废弃物会侵害期望享受洁净水源的所有人。这是跨省域检察公益诉讼可诉性的基础。在起诉资格方面，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，即建立在“直接利害关系人”基础上的起诉资格。《民事诉讼法》第五十八条对于公益诉讼的规定也应符合该规定。

　　目前，跨省域检察公益诉讼的概念没有明确的法律规定，可结合“公益诉讼”的分类对其进行大致界定。根据被诉客体的不同，可分为跨省域行政公益诉讼和跨省域民事公益诉讼。跨省域检察公益诉讼是不同省域具有管辖权的检察机关进行协作，共同办理检察公益诉讼案件。跨省域检察公益诉讼案件是更深层次的督促与协同，因违法行为或结果跨越两省，具有管辖权的两省检察机关根据跨省域检察公益诉讼协作机制确定案件的管辖权或联合立案办理。

　　跨省域检察公益诉讼办案机制尚处于探索阶段，主要采用“小管辖地域范围，单一涉案领域，单一监督类型”的集中管辖模式。跨省域协作方式在很大程度上可以解决司法实践中的问题，但集中管辖模式也存在一定弊端，如管辖协调、诉讼便利、法检管辖、改革同步、异地取证、执行监督、环境修复资金管理与使用等问题。

　　跨省域检察公益诉讼可诉性问题反思

　　系统思维尚未建立。目前，我国体系化跨省域检察公益诉讼制度尚未建立，有关研究思维相对单一。跨省域检察公益诉讼工作开展是系统工程，涉及环境资源、食品药品、消费者权益保护等，办理相关案件时，应树立系统思维，从源头出发进行专项整治，深入调查分析，促进社会综合治理，管控公益损害。

　　责任条款存在缺失。实践中，有的省级、地市级检察院已明确了检察一体化办案机制的原则，规定了省内不同检察机关办理检察公益诉讼案件时的协作与配合，但较少涉及横向“跨省域”之间的问题。《人民检察院公益诉讼办案规则》第十七条对跨区域管辖进行了正式确认，但实践中的情况大多较为复杂，且缺乏通用实践经验，难以仅依据该规定进行妥善处理。依据现有的检察一体化理论，跨省域公益诉讼案件办理多鼓励跨省域的不同检察机关签订协作机制，应丰富检察一体化理论中关于横向一体化的内容，重塑跨省域检察公益诉讼的法理基础，完善相关法律规定。

　　协同理念有待完善。山水林田湖是一个生命共同体，跨省域公共利益的损害往往都是无边界的，强行进行人为的地理分割，可能导致跨区域的行政治理和司法治理难以协同。跨省域检察公益诉讼可以打破区域管理的封闭化、自利化，但要突破各区域发展理念存在差异的限制及跨省域之间司法协作障碍。若要有效遏制跨省域公共利益损害问题，需形成一体化的发展理念、统一执法司法标准，以形成全面的跨区域司法协作治理体系。

　　立法可操作性待加强。不同省域检察机关之间建立的检察公益诉讼协作机制，在一定程度上能够协调各方检察机关在办理公益诉讼案件中移送案件线索、配合调查取证等问题，但实际运行效果欠佳。不同行政区划之间存在经济、人文及环境上的差异，跨省域检察机关之间的协作机制，在很大程度上减少了线索移送的繁杂程度，但很难从类案角度上解决跨省域公共利益损害问题。检察公益诉讼协作机制往往采取的协作方式是磋商与合作，没有具体的工作细则，未规定不履行的法律后果，难以强制执行，也没有相应的责任追究程序，难以形成全面的跨省域检察协作。

　　强化跨省域检察公益诉讼可诉性的实践方案

　　合理适用法律原则。跨省域检察公益诉讼领域的法律原则可以分为三类。第一类，法律明文规定中的原则。这类原则属于一开始就被宪法或其他部门法所明文规定的法律原则。第二类，法律基础中的原则。这一类原则是指除法律明文规定以外，基于法律规范推导出来的原则。其有着足够的规范特点，并体现立法目的。根据法律条文推导出原则，从而得出跨省域检察公益诉讼领域中存在于法律基础上的原则。第三类，法律续造的证成原则。这类原则没有被宪法及其他部门法明文规定，也没有快速地从基本规范中归纳推导出来，主要从本质的法律原则中被发现，从而达到对正义或与正义相关的基本价值的认同。从这三类原则探寻跨省域检察公益诉讼可诉性，在适用时必须穷尽规则。具体而言，必须是在没有规则被引用或者引用了规则有失公平正义时，法律原则才能被适用。法律规则的确定性、针对性能够为检察官提供更准确的解决路径和可诉性判断标准。因此，为了可诉性的稳定性与科学性，检察官应回避可能产生的歧义性或概括性。提升跨省域检察公益诉讼可诉性的路径主要分为三种情况：第一，如果没有引用法律规则，检察官可以直接选择对法律原则进行引用。第二，司法实践中大多数没有引用法律规则的情况，并不等同于对某一特定法律原则的直接引用。第三，当规则与原则不一致时，如果径直引用规则有失公平正义时，检察官严格地适用规则无疑也不是跨省域检察公益诉讼可诉性命题所追求的结果。因为可诉性命题不仅要求规则得以被适用，还要求其适用能够实现对实质正义的价值追求。只有通过详尽的论证过程，法律原则才能充满活力，作为司法实践中具体案件的指南针，从而加强跨省域检察公益诉讼的可诉性。

　　科学运用法律规则。跨省域检察公益诉讼可诉性欠缺的一个重要原因即法律规则缺失或偶尔伴随的模糊性。以消费者公益诉讼为例，起诉主体范围小这一劣势直接影响跨省域检察公益诉讼的可诉性。明确或进一步解释主体规则，是关键路径之一。具体而言，有三类主体应被纳入消费者公益诉讼主体当中：第一，检察院首当其冲是消费者公益诉讼的主体。根据民事诉讼法的规定，人民检察院监督民事诉讼活动属于法定职责，这为检察院以积极的态度参与消费者公益诉讼打下了坚实基础。第二，市场监管部门可以作为消费者公益诉讼的主体。工商市场监管部门的工作性质以及其与生俱来就带有的强制力，决定了其参与消费者公益诉讼的适配性。第三，提升能够提起消费者公益诉讼的消协级别范围。《中华人民共和国消费者权益保护法》将可以提起消费者公益诉讼的消协级别，限制在省级消协及中国消费者协会。但是，仅此级别的消协放到全国范围内，数目不到40家，很难解决全国范围内消费者公益诉讼。因此，对法律规则进行一定程度的细化，切实提升可诉性，才能激励和鼓舞维权的积极性，也有利于促进检察机关更有力地督促相关行政机关严格执法。

　　通过司法解释提升可诉性。司法解释对跨省域检察公益诉讼的可诉性提升，主要有三种路径：第一，释法说理。法律是基于语言而构成，但语言经常带有一定程度的模糊性和不确定性。法律的滞后性也使其不能时时刻刻都特别精准。司法实践中，以立法意旨和典型案例判断法律条文的规范含义时有发生，当然这也是司法解释与生俱来的基本功能。通过司法解释，部分较为原则化的法律条文可以具象化，并进一步明确。因此，法律条文的模糊性可以通过司法解释进行阐释，从而加强其在实践中的司法适用，不断增强可诉性。第二，弥补法律漏洞。法律的滞后性是产生法律漏洞的直接诱因。法律漏洞要比法律条文的模糊性对可诉性的影响更明显，甚至可能会造成裁判依据的缺失。修改立法耗时较长，解决问题的关键手段，即通过司法解释来弥补法律漏洞，从而提升可诉性。对于司法实践中层出不穷的新情况、新问题，基于习惯法或基本原则形成的司法解释具备创新性和一般约束力。虽然这解决了问题，增强了可诉性，但法律条文的模糊性与法律漏洞之间不可能做到泾渭分明，有时可能造成立法解释与司法解释出现混同。因此，在法律缺位的情况下，出于立案、侦查、公诉工作的需要，检察机关可以经全国人民代表大会及其常务委员会的授权，联合或自行颁布相关司法解释或直接作出司法解释。第三，加强立法完善。司法解释对法律条文的阐明可以为立法的完善提供有价值的实践经验。司法解释可以为立法工作带来启发，通过司法解释对法律条文进行阐释，对法律漏洞进行弥补。一方面，由司法机关决定司法解释有利于更准确把握社会与日俱新的民意；另一方面，司法解释能够为立法工作提供准确的价值指引。总而言之，司法解释可以全方位提升法律的可诉性。

　　（作者单位：内蒙古自治区人民检察院呼和浩特铁路运输分院、山西省人民检察院）