探索区域协同立法 助力建好用好国家文化公园

　　党的二十大报告提出，建好用好国家文化公园。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“推动文化遗产系统性保护和统一监管”“构建中华文明标识体系”。国家文化公园正式启动至今已五年，有必要推进其立法工作。《决定》提出，探索区域协同立法。作为地方立法权行使的创新形式，区域协同立法促进地方立法主体改进理念，携手应对区域协调发展。国家文化公园建设具有鲜明的跨地域特征，与区域协同立法定位相契合。探索区域协同立法可以为国家文化公园建设提供充分有效的制度供给，助力建好用好国家文化公园。

　　区域协同立法助力建好用好国家文化公园

　　《“十四五”文化发展规划》提出，“加快文化立法进程”“推进国家文化公园建设”。在法治轨道上推进国家文化公园建设，必须着眼实际，完善制度供给。其中，国家文化公园区域协同立法契合国家文化公园建设、区域协调发展和构建中华文明标识体系的需要。

　　国家文化公园区域协同立法是推进国家文化公园建设的现实需要。一方面，国家文化公园建设需要区域协同立法。目前，各个国家文化公园建设方案没有划分明确的边界、省域间遗产关系，且管理方式存在差异，国家文化公园区域协同立法可以协调认识，合理调配资源，平衡各方利益，对于解决现实工作问题具有重要意义。另一方面，国家文化公园管理体制的完善需要区域协同立法。开展国家文化公园区域协同立法既可以通过地方间的沟通协调搭建统一联动的管理体制，形成协同立法框架下的地方立法特色，又可以推动整体性保护，突破地方立法同质化、重复化困境。

　　国家文化公园区域协同立法是促进区域协调发展的题中应有之义。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）明确区域协同立法的启动条件为“根据区域协调发展的需要”，国家文化公园区域协同立法同样需要在这一语境下展开。同时，区域协同立法可以协调地方在国家文化公园建设利用中的收益和职责，破解地方保护主义，防止资源不当分配、责任承担不合理等问题。

　　国家文化公园区域协同立法是构建中华文明标识体系的法治路径。党的二十大报告提出，“坚守中华文化立场，提炼展示中华文明的精神标识和文化精髓”。当前，许多国家文化公园建设方案对其思想内涵和精神特征未作出共识性概括，使得文化标志物不确定，其中一个重要的原因在于某区域具有鲜明特点的标志物能否为其他地区认同。国家文化公园区域协同立法可以更好地协调各方意见，加强各地方之间的协调沟通，从而以立法形式统一认识。

　　国家文化公园区域协同立法的基本定位

　　作为加快完善国家文化公园立法的重要尝试，国家文化公园区域协同立法要在“保护和发展”“共性和个性”“民族和世界”三组关系中明确定位、找准方向。通过锚定定位，切实发挥区域协同立法推进国家文化公园建设、促进区域协调发展、增强民族认同感和讲好中国故事、传播好中国声音的作用。

　　在“保护和发展”理念下确定国家文化公园区域协同立法的微观定位。要聚焦现实，主动承担保护历史文化遗产的责任使命，尤其是秉持敬畏历史、热爱文化之心，坚持保护第一、合理利用和最小干预原则，推动文化遗产系统性保护和统一监管。国家文化公园包括不同历史时期、不同类型的历史文化遗产，开展区域协同立法时，应从真实性、整体性等角度切实保护好文化遗产。同时，要着眼未来发挥推动中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展的作用。国家文化公园区域协同立法除立足于保护历史文化遗产责任定位外，还要注重在保护中发展，在发展中保护，为中华优秀传统文化在新时代发挥积极作用提供坚实的法治保障。

　　在“共性和个性”平衡中明确国家文化公园区域协同立法的中观定位。国家文化公园区域协同立法应兼具区域共识和地方特色。一方面，要注重协同，形成共识规范。按照《地方组织法》和《立法法》的规定，根据区域协调发展的需要进行立法。国家文化公园区域协同立法应在内容上体现区域间对国家文化公园建设、管理、利用等方面的共识，形成共识性规定，并设置区域协同专门条款。另一方面，要尊重差异，保留地方特色。国家文化公园区域协同立法需要包容个性，协同地方需要根据本地区国家文化公园建设实际设置体现地方特色条文，但差异性条文不应与区域整体利益抵触，更不能基于地方保护主义而设置。

　　在“民族和世界”的互动中明晰国家文化公园区域协同立法的宏观定位。一方面，国家文化公园区域协同立法要面向民族，面向历史，赓续历史文脉，增强民族认同感和民族凝聚力。另一方面，要放眼世界，致力于为讲好中国故事、传播好中国声音提供法治力量。国家文化公园区域协同立法也需要将目光投向世界，为更加主动地宣介中国主张、传播中华文化、展示中国形象发挥地方立法作用，为历史文化遗产的申遗、保护、宣传贡献立法智慧。

　　国家文化公园区域协同立法的具体展开

　　建设文化强国是全党全社会的共同任务。推动国家文化公园区域协同立法需要各方一致发力，注重点面结合，既抓住基本、锁定重点焦点，也需要以立法技术的科学运用为依托与支撑。

　　以构建整体性保护规范体系为基础。国家文化公园区域协同立法应以实现文化遗产的整体性保护和国家文化公园的协同建设为核心。一是构建区域间整体性规范。国家文化公园区域协同立法是地方间立法工作的协同合作。这就要求对于在哪些方面达成合作、怎么合作等问题形成较清晰的认知。二是构建文化遗产整体性规范。遵照整体性保护原则，国家文化公园区域协同立法要对历史文化遗产的种类、环境等建立协同规范，建立包含保护、建设、利用、管理等内容的全过程制度。三是通过差异性促进整体性。建构整体性保护规范体系，不是忽略各地情况的特殊性，而是要在协同联动的基础上注重具体情况具体分析，实现因地制宜，真正制定好各地的国家文化公园法规，最终通过局部的完善推动整体的发展。

　　以基本关系的协调为重点焦点。国家文化公园建设要厘清主体、内容、方式等要素，尤其要妥当处理地区关系、央地关系、法规政策关系、关联制度关系。一是地区关系协调。国家文化公园区域协同立法要加强协同地方间的信息沟通，建立信息公开共享机制。可以通过协同地方立法座谈会、互访调研、建立线上立法平台等方式加强协同地方间的信息沟通，促进信息公开共享。二是央地关系协调。国家文化公园区域协同立法要坚持党领导立法，发挥上级人大及其常委会的指导作用。坚持党领导立法可以统一认识，锚定立法方向。发挥上级人大及其常委会的指导作用可以提升立法的专业性。三是法规和政策协调。国家文化公园区域协同立法要衔接好已有的中央政策设计，为政策制定适用留下空间。同时，要在协同文本中明确建立区域间的政策协同和执法协同等制度，为政策制定和适用提供机会和空间。四是关联制度协调。国家文化公园区域协同立法要坚定自身立法定位，为制度衔接留下空间。国家文化公园制度在实际运行中与国家公园、公共文化服务等其他制度或者事项存在着一定交叉和重叠，但这并不能否定国家文化公园制度的合理性及其独立价值。因此，国家文化公园区域协同立法要坚定基本定位。这一方面体现立法的体系性；另一方面从实质内容上衔接有关制度，有利于增强司法实践层面的协同性。

　　以立法技术的科学运用为依托支撑。国家文化公园区域协同立法要做好紧密型区域协同立法模式和“决定+条例”立法体例的选择，加强数字技术与立法工作的结合，通过立法技术的科学选择与运用增强立法效果。一是加强紧密型区域协同立法模式运用。目前，区域协同立法模式大致有紧密型、半紧密型、松散型等。国家文化公园区域协同立法，各协同主体宜采用紧密型区域协同立法模式，通过设立区域协同立法工作机构、定期开展联席会议等方式构建紧密合作的区域协同立法制度。二是可以考虑“决定+条例”立法体例选择组合。区域协同立法实践中，“决定+条例”的立法体例选择组合已有赤水河流域保护区域协同立法等先例。它结合“决定”“条例”两种地方性法规体例的优点，通过“决定”明确表明协同的领域和内容，通过“条例”规范化、具体化明晰协同制度。采用这种体例具有科学性和正当性。三是通过数字技术赋能国家文化公园建设与区域协同立法。在立项和起草环节，协同方可以通过智能立法系统收集国家文化公园建设有关的立法材料，并通过数字系统实现更快捷与及时的信息共享。在征求意见环节，协同地方可以通过智能立法系统对征求到的意见建议进行高效的筛选和分类，并在协同地方间及时共享意见的征求与采纳情况。

　　国家文化公园区域协同立法，可以破解国家文化公园建设困境，凝聚区域共识，助推区域协调发展，为建好用好国家文化公园提供强大法治动力。

　　本文为国家社科基金项目（项目编号：24BFX008）、湖南省社科基金项目（项目编号：21YBA108）的阶段性研究成果。

　　（作者为湖南省当代中国马克思主义研究中心湘潭大学基地研究员）