区域环境协同立法的表现形式及审查方式

　　党的二十大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，建立健全区域协同立法工作机制。在此背景下，如何在环境保护领域健全区域协同立法工作机制值得探讨。

　　党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。这为根据生态系统的整体性、生态治理的整体性和生态权益的整体性确立跨区域生态环境治理提供了重要指南。同时，区域性环境问题的整体治理逻辑为区域协同立法提供了实践基础。它不同于单纯地为实现区域协调发展和一体化发展的法治化而进行的区域协同立法，而是基于立法保护客体——生态环境的客观特殊性而实施的立法行为。

　　区域环境协同立法的表现形式

　　实践中，区域环境协同立法的主要表现形式有两种：一是一般形式，即地方法规；二是特殊形式，即区域性法规。具体来说，区域环境协同立法的一般形式在实践中又包括两种：“区域协议+地方条例”和“共同决定+地方条例”。这两种方式在我国区域立法实践中运用相对较多，比如：东北三省、京津冀、长三角、粤港澳大湾区、云贵川等区域多以磋商立法方式解决区域法制不协调问题。

　　一般形式的区域环境协同立法的优点在于对一些基本问题可以快速达成共识，缺点在于该立法模式相对松散，彼此联系不够紧密，协同性不强。如京津冀三地各自表决通过的大气污染防治条例在形式上有协作，但在协同力度上有待加强。

　　区域性法规，指在区域层面由地方立法主体就跨区域的环境问题进行协商达成共识后共同起草、联合制定、共同发布一套用于协同治理和防治区域环境质量恶化的共通规范和行为准则。与一般地方性法规表现的协同立法相比，它使地方立法主体之间的联系更紧密，合作更深入，在环境标准和治理行动上更统一，更有利于实现区域环境质量整体提升。

　　区域环境协同立法的审查方式

　　省际环境协同立法的备案制审查。《中华人民共和国立法法》第五章确立了我国的备案审查制度，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案作出了具体规定。其中，立法法第一百零九条第二项、第四项、第五项规定，省级人大常委会制定的地方性法规报全国人大常委会备案和国务院备案，设区的市人大及其常委会制定的地方性法规由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省级政府规章报本级人大常委会和国务院备案，设区的市的政府规章应当同时报本省级人大常委会和政府备案；根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。根据此规定，省级人大常委会协同制定的环境保护规范性文件要向全国人大常委会和国务院备案；设区的市人大常委会之间协同制定的环境保护规范性文件则需由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。具体的备案审查程序需要根据全国人大常委会发布的《法规、司法解释备案审查工作办法》和国务院发布的《法规规章备案条例》开展备案审查工作。

　　此外，由于协同立法的特殊性，还应建立交叉备份审查机制。即一个地方的立法文件通过向区域内的其他地方立法主体进行备份，其他地方立法主体可以对该文件进行协调性审查，当发现该地方立法与区域协同立法共识有不协调的条款，可以就此提出立法协调要求，并进行协商解决的制度。具体可以这样设计：省级有关机关横向平行交叉备份审查。区域内各省级协同立法文件分别直接向其他省份的对应机关进行备份。而设区的市也由其省级人大常委会或省级政府向其他省级的对应机关进行交叉备份。值得强调的是，这里的交叉备份审查机制只作协调性审查，不作合法性审查。即审查备份的其他地方立法机关审查的内容仅限于是否存在与区域协同发展或区域一体化发展不协调的因素，是否与区域协同立法初衷相违背，是否有损于区域的整体利益，合法性审查不在交叉备份审查之列。

　　市际环境协同立法的批准制审查。根据立法法第八十一条的规定，设区的市的地方性法规必须报省、自治区人大常委会批准生效；第八十五条规定了自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准生效，而自治州、自治县的自治条例和单行条例报省级人大常委会批准后生效。基于此，对于设区的市之间开展的区域环境协同立法有两种不同情形：如果区域环境协同立法是同一省份之内不同的设区市之间开展的，那么它的批准权主体是共同的上一级立法机关即省级人大常委会，这与立法法的规定没有冲突。然而，如果是不同省份的设区的市之间开展协同立法，则批准程序相对复杂。若是狭义上的区域环境协同立法，那么它的批准权主体依然是各自的省人大常委会；若是区域共同立法，就需设置一个区域立法机构。目前，该机构的设置、性质和职权法律未作出规定，未来可以进行探索。

　　区域环境协同立法的运行机制

　　区域环境协同立法的规划协调机制。在协同立法启动阶段，立法规划的协同是开展区域环境协同立法的基础。制定区域环境协同立法规划，可以推动协同立法有序进行，具体如针对哪些领域、哪个流域，以及相应的哪些环境问题和环境要素开展协同立法。各地人大常委会在编制环境保护立法规划或开展环境立法项目调研时，应当积极对接区域协同发展或区域一体化发展的要求，互相通报规划编制情况及相关立法信息，主动沟通协调并相互征求意见，优先安排推进符合区域协同发展或区域一体化发展要求的立法项目，发挥各方在立法资源和制度规范方面的协作优势，按照区域内环境保护的立法需求协同制定立法规划。区域环境协同立法规划的基本依据是已经批准的发展规划和区域性协议。除区域环境立法规划之外，区域环境规划还包括区域环境保护规划。区域环境保护规划是具体执行环境保护政策的规划，是在一定时期内经区域内相关行政主体协商一致达成的区域环境保护目标、任务和措施等的总体部署，是区域性规划纲要在生态环境保护领域的具体体现，也是应对环境问题流动性、流域性、外部性特质的有效举措。

　　区域环境协同立法的信息交流机制。信息交流是区域环境协同立法的基础和开端。区域环境协同立法涉及多个省份或多个设区的市的立法合作，参与主体众多，需要协商处理的环境事项复杂，立法同步性要求较高，因此信息交流是否顺畅、迅速和准确，直接关系着区域环境协同立法能否有效开展和顺利进行。立法信息交流可以有多种渠道，如季度通报、年度工作例会、联席会议、对环境保护立法项目的学习考察等。交流的主要内容是有关立法规划和年度立法计划；立法动态和现有法规、规章文本；协同立法项目的起草、制度和实施情况和面临的问题等。同时，还应主动公开污染源信息、环境质量监测信息、企业环境征信情况，以及与环境问题相关的其他信息。立法信息与环境信息的公开与交流只是过程和手段，目的是通过信息的公开，了解相邻地方立法状态，在有关环境问题的立法规划和立法内容上尽可能地统一、协同和融合。还可以通过尝试合作，建立环境信息合作网或环境信息共享系统，实现环境监测数据的互通和共享。

　　区域环境协同立法的利益均衡机制。协同立法的基础是利益上的合理分配。如果利益分配不均，地方立法主体很难产生合作的意愿，因此，区域环境协同立法必须以利益均衡为前提。利益均衡目标的实现可以通过一定形式分配来完成，因此，在区域环境协同立法中如何分配利益达到均衡状态，需要相关制度支持。形成区域间生态利益补偿长效机制，可以从以下几个方面考量：其一，必须在相关法律文件中明确生态补偿机制，夯实生态补偿的法律基础。其二，在法律中明确生态补偿机制的主体、标准和补偿方式等重要问题。实践中，一般通过签订行政协议形式落实该机制，协议中会量化生态补偿机制，构建明确的补偿标准、补偿内容及多元化的补偿方式等。总之，地方参与协同立法进行环境治理合作的内在驱动力在于利益均衡，实施利益协调与补偿机制至少可以保证地方经济社会利益不会因协同立法的实施而受到减损，从而初步形成区域环境协同立法的基础。

　　（作者单位：商丘师范学院法学院）