准确认定检察机关在公益诉讼中的诉讼地位

　　在公益诉讼中，检察机关是公益诉讼程序的启动者，诉讼地位应当类似于“原告”，属于当事人范畴。同时，作为法律监督权的重要组成部分，检察机关在公益诉讼中也应履行法律监督职责。因此，在公益诉讼中，应分诉讼阶段界定检察机关的诉讼地位。

　　近日，最高人民检察院第八检察厅厅长徐向春接受最高检厅长网络访谈时表示，最高检在前期准备、广泛调研、理论研讨基础上，目前已形成《检察公益诉讼法（建议稿）》。2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法（公益诉讼法）列入一类立法项目。因此，准确恰当定位检察机关在公益诉讼中的诉讼地位，对推动习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果尽快上升为法律，加快推进检察公益诉讼立法，具有重要意义。

　　检察机关在公益诉讼中诉讼地位的争议梳理

　　理论界实务界对检察机关提起公益诉讼应当居于何种诉讼地位一直存在争议。最高人民检察院印发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十五条、第四十二条明确规定，检察机关以“公益诉讼人”身份提起民事公益诉讼和行政公益诉讼；最高人民法院印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四条和第十四条规定，人民法院审理检察机关以公益诉讼人身份提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼，应“参照民事诉讼法（行政诉讼法）关于原告诉讼权利义务的规定”进行处理。有观点认为，这里的“参照”意味着检察机关在检察公益诉讼中的权利义务应当等同于“原告”。这也使得在检察机关开展公益诉讼试点期间存在两种不良倾向：一是将检察机关这一“公益诉讼人”原告化，即个别法院以传统诉讼中原告定位要求检察机关。即，要求检察机关以原告身份进行一切诉讼行为。比如立案时要求检察机关提交法定代表人身份证明、组织机构代码证和授权委托书以证明检察机关的身份；开庭时给检察机关送达传票而非出庭通知书；给检察机关摆放的“桌牌”为原告，而非“公益诉讼人”；虽然判决书抬头将其称谓为“公益诉讼人”，但庭审中又称检察机关为“原告”。二是将检察机关这一“公益诉讼人”委托代理人化。即个别法院要求出庭检察官持有检察院出具的授权委托书，否则不让出庭开展公益诉讼。

　　2018年3月印发的《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼司法解释》）在总结大量司法实践的经验上，将检察机关的“公益诉讼人”身份调整为“公益诉讼起诉人”。根据《两高公益诉讼司法解释》第四条的规定，“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。”同时，《两高公益诉讼司法解释》第八条至第十一条、第十四条、第十五条和第十九条分别对“公益诉讼起诉人”的诉讼权利和义务作了具体规定。上述规定的主要特点有三点：第一，进一步强化了公益诉讼中检察机关的“原告”身份，同时也突出了其与普通民事、行政诉讼的重要区别。如不需要提交法定代表人身份证明、组织机构代码证和授权委托书等；开庭时给检察机关送达出庭通知书而非传票；给检察机关摆放的“桌牌”为“公益诉讼起诉人”。第二，修正了出庭检察人员在公益诉讼中应当具体履行的职责，删除了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中出庭检察人员具有对庭审情况进行监督的权力。第三，为了使得公益诉讼当事人双方在诉讼中的身份地位及诉讼权利更加平等，用检察机关“可以向上一级人民法院提起上诉”替换掉《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中有关检察机关抗诉的内容。但此处“公益诉讼起诉人”的提法仍值得商榷：一是只强调了检察机关起诉人的身份，并不能完全反映检察机关在公益诉讼中享有的调查核实证据、出席庭审、参与法庭辩论、质证等权力，没有全面体现检察机关的诉讼地位，同时也不能反映检察机关的法律监督职责。二是检察机关代表公共利益提起民事、行政公益诉讼不同于普通私益诉讼的原告，不能适用反诉，撤诉、和解、调解等制度的适用也受限制；检察机关提起公益诉讼的谦抑性、必要性等原则与其他有权提起公益诉讼的机关、社会团体也不同。因此，“公益诉讼起诉人”不能简单依照民事诉讼法、行政诉讼法的规定享有权利、履行义务。

　　分诉讼阶段界定检察机关在公益诉讼中的诉讼地位

　　《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条明确规定，“依照法律规定提起公益诉讼”是人民检察院“法律监督权”的重要组成部分。换句话说，当国家利益、社会公共利益遭受侵害时，检察机关有权提起公益诉讼，以阻却违法行为并使违法行为的实施者承担相应的法律责任。从这个意义上看，在公益诉讼中，检察机关就是公益诉讼程序的启动者，其诉讼地位应当类似于“原告”，属于当事人范畴。同时，作为法律监督权的重要组成部分，检察机关在公益诉讼中也应履行法律监督职责。因此，在公益诉讼中，应分诉讼阶段界定检察机关的诉讼地位。

　　检察机关应是诉讼程序启动者和公益诉讼职能的承担者。检察公益诉讼立法时，应纠正试点中对“公益诉讼人”“公益诉讼起诉人”的片面提法，明确检察机关是诉讼程序启动者和公益诉讼职能的承担者。值得注意的是，在民事公益诉讼一审程序中，检察机关应遵循《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条关于检察机关诉权行使顺位的规定：第一，“法律规定的机关”的诉权顺位优先于检察机关。比如，根据民事诉讼法第五十五条第二款、《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，行使海洋环境监督管理权的行政机关的民事公益诉讼权优于检察机关；在生态损害赔偿民事公益诉讼中，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，省级、地市级政府的民事公益诉权优先于检察机关。第二，“社会组织”的诉权顺位优先于检察机关。比如《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的“环保社会组织”的民事公益诉权优先于检察机关；《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条规定的“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”的民事公益诉权优先于检察机关。

　　在公益诉讼二审程序中，检察机关的诉讼地位应当为“上诉人”或“被上诉人”。这样既符合二审程序是一审程序延伸和继续的诉讼理论，又有利于和一审程序在制度上实现衔接，使得二审程序中检察机关的身份定位与一审程序保持内在一致的逻辑性。目前，此诉讼定位已为《两高公益诉讼司法解释》和《检察机关民事公益诉讼办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼办案指南（试行）》所认可。

　　检察机关是法律监督职责的履行者。如传统诉讼中检察机关担任公诉人和法律监督者两个角色一样，在公益诉讼中，检察机关也应既主导和参与公益诉讼，又要承担法律监督职责。因为检察机关的法律监督权内涵丰富，具有权能复合型，检察机关提起公益诉讼的权力是法律监督权的具体化，二者并不相互否定，也并不产生冲突。在公益诉讼中，检察机关承担诉讼监督职能主要在再审程序和执行程序之中，主要方式有两种：一是依申请或依职权对“确有错误”的生效判决、裁定和调解书提出抗诉或者再审检察建议；二是对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，向同级人民法院提出检察建议。第一种监督方式，随着目前各地检察院成立的公益诉讼内设机构，可以使公益诉讼职能与诉讼监督职能在具体办案中相分离，避免检察机关身份叠加带来的不利影响。第二种监督方式，一些地方检察院为了保障公益诉讼目的的实现，加强了执行活动监督力度，如2019年辽宁省人民检察院印发《辽宁省检察机关“守护海洋”公益诉讼专项监督活动实施方案》规定，对已经判决的民事公益诉讼案件，不能简单满足于法院支持检察机关的诉讼请求，还要跟踪生效裁判执行情况，必要时采取执行监督措施，真正把公益诉讼的办案效果落到实处。由此可见，在公益诉讼专门立法中应明确检察机关对公益诉讼案件执行活动的监督，吸收实践有益做法明确相关的监督措施。

　　本文为2023年度湖南省人民检察院理论研究课题“完善民事公益诉讼惩罚性赔偿金制度研究”（项目编号：XJ2023B09）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：中共湖南省委党校）