中国式现代化背景下检察公益诉讼的实施模式研究

　　近年来，检察机关积极探索公益诉讼制度，不断丰富检察公益诉讼制度的内涵和外延，取得了明显成效。自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，全国各级检察机关开展了丰富多样的公益诉讼探索，各级立法机关也将较为成熟的经验及时进行总结、吸收写入有关法律法规，但有关行政公益诉讼的内容，还需要积极进行探索实践。

　　

　　自2017年《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定，检察机关可以提起公益诉讼以来，公益诉讼不断向纵深发展，立法上逐步形成了“4+N”格局。但是，分析有关法律条款可以发现，有的法律对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼有一定限制。

　　目前，涉及公益诉讼的法律中，除《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国民事诉讼法》外，其他几部法律规定检察机关可以提起民事公益诉讼的，主要分为三种情形：一是根据法条文意分析，仅能提起民事公益诉讼。例如《中华人民共和国个人信息保护法》规定，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以提起公益诉讼。鉴于该法将检察院和社会组织、行政机关并列，且目前二者仅能提起民事公益诉讼，可见检察院也只能就个人信息领域的公益保护问题向法院提起民事公益诉讼。二是从诉讼请求来看，仅能提起民事公益诉讼。例如《中华人民共和国黄河保护法》规定，造成黄河流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和相关费用。由于“承担修复责任”“赔偿损失和相关费用”都属于民事诉讼请求，所以检察院对于黄河流域的公益保护问题也只能提起民事公益诉讼。三是法律明确规定提起民事公益诉讼。例如《中华人民共和国反垄断法》明确规定，对于实施垄断行为损害社会公共利益的，检察机关可以向人民法院提起民事公益诉讼。可见，我国当前关于公益诉讼的立法更倾向于民事公益诉讼。

　　然而，2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，“积极稳妥推进公益诉讼检察”，要求“建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制，加大生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域公益诉讼案件办理力度”。即，加大公益诉讼案件办理力度。可见，检察机关实施提起公益诉讼的主要方式还包括行政公益诉讼，主要手段是通过监督行政机关积极履职。

　　据不完全统计，近三年来，广东省检察机关的民事公益诉讼案件的立案数基本在1200件左右，而全省行政公益诉讼立案数则呈现逐年增长态势，且每年的增长数量都超过民事公益诉讼全年的案件数。可见，强化行政公益诉讼制度，迫在眉睫。

　　

　　无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，抑或是行政附带民事公益诉讼，最终目的都是为了保护国家和社会公共利益。公益诉讼实施模式的选择也是如此，保护国家利益和社会公共利益是立案必须考虑的首要问题。

　　当前，社会治理已经不再以过去的单一型政府主导模式为主，而是强调更多主体积极发挥主动性，共同参与、融入社会治理体系之中，共同维护社会公共利益。检察机关作为国家法律监督机关，与行政机关形成依法监督又协同治理的新型监督关系，也是中国式现代化发展的应有之义。因此，若只对行政机关监督而不对侵权个体主张诉求，那么对于法律没有明确规定的破坏公共利益的行为该如何处理？若只对侵权个体主张诉求而不对行政机关进行监督，则又容易导致在个案上浪费过多司法资源，不能形成反射效应。为推动政府转型升级，切实让侵权者承担不能承受之重，检察机关应当多管齐下，根据不同案件采取不同的办理模式，发挥好检察机关在公益守护中的法律监督者和公益守护人的双重身份优势。

　　检察公益诉讼实施模式的选择涉及检察机关在公益诉讼中的地位问题，也涉及检察监督权与行政执法权之间的界分、社会组织参与社会治理的积极性。检察机关要牢固树立中国式现代化的系统观念来选择检察公益诉讼实施模式。要正确区分民事公益诉讼的提出条件和行政公益诉讼的提出范围，既要尊重行政执法权的首次判断地位，也要保护好社会组织参与公益诉讼的积极性。检察机关要在诉前阶段尽量通过制发检察建议等方式解决问题，避免两种诉讼模式同时进入诉讼阶段；诉讼阶段，要注意维护社会组织的参与性；诉后阶段，一般不允许再行提起诉讼，除非有证据证明公益保护的目的还没有完整实现。

　　中国式现代化背景下的检察公益诉讼模式，有别于传统治理的单向性和约束性，更强调治理的辐射性和参与性，在制度设计过程中，谦抑理念就显得非常重要。检察机关履行公益诉讼检察职责时要充分尊重行政机关的行政执法权，对于公益诉讼案件要优先考虑行政救济，给予行政机关必要的自我纠正时间，只有在行政机关不履行职责或者不正确履行职责时才介入。

　　

　　检察公益诉讼模式选择的基本原则分为行政公益诉讼优先性原则、民事公益诉讼补充性原则和行政附带民事公益诉讼有限性原则。在检察公益诉讼模式基本原则已经确定的基础上，对于涉及公共利益的案件办理，需要根据诉讼的不同阶段分别细化探讨。

　　首先，在诉前衔接阶段，要避免并立、提前办理。对于公共利益受到损害的案件，可以根据公益问题表征将其分为主观公益案件和客观公益案件。所谓主观公益案件，是指行政机关因主观原因导致公共利益无法得到保护的案件。对于这种案件，适用行政公益诉讼，但可不急于发起公益诉讼。所谓客观公益案件，是指行政机关虽积极履职但公共利益无法得到保护的案件。对于这种案件，可采用行政公益诉讼优先模式。

　　其次，在诉讼衔接阶段，要实质附带、共同审理。在检察机关认为对公益诉讼可以既提起行政公益诉讼也提起民事公益诉讼时，出于对社会组织参与社会治理的考虑，可以通过公示催告相关社会组织先提起民事公益诉讼。如果有社会组织提起民事公益诉讼的，则由社会组织提起行政附带民事公益诉讼，由同一人民法院的同一审判组织共同审理，分别作出裁决。如果没有社会组织提起民事公益诉讼的，则由检察机关自行提起行政附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织作出裁决。

　　最后，在人民法院就公益诉讼作出裁判以后，检察机关一般不得针对同一事实提起另一类型的公益诉讼。当然，鉴于公益保护的特殊性和复杂性，禁止检察机关再行起诉可能会导致部分公共利益无法得到保护，因此，应当以“新的证据”作为约束，从而限缩确有必要的情形。当然，为了便于案件审理，建议由同一法院审判为宜。比如，有关立法可以设置为：人民法院就公益诉讼案件作出裁决后，检察机关针对同一事实又提起不同类型公益诉讼的，裁定不予受理。除非有新的证据证明公共利益不能得到充分救济的，由原审人民法院受理。总而言之，法律的生命在于实施。未来，通过检察公益诉讼专门立法，可以有效激活行政执法、督促依法行政，促进全民守法。

　　（作者单位：深圳市坪山区人民检察院、坪山区法学会）