习近平法治思想指导下的行政审判新思路研究

　　在2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调，要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。实际上，“严格规范公正文明”不仅是习近平法治思想在执法领域的要求，亦是推动行政审判工作健康发展的新理念、新思路。一方面，人民法院支持行政机关依法行政，维护人民群众合法权益，促进行政争议实质性化解。推进严格规范公正文明执法，符合行政争议实质性化解的目标，强化对行政权力的制约和监督，有利于促进行政机关从传统管理者向现代治理者的角色转变。另一方面，党和国家在治国理政层面推进严格规范公正文明执法的同时，亦对行政审判工作提出了更高要求。为达到诉源治理的目标，在行政诉讼案件适用严格规范公正标准的基础上，探索标准化审查机制，不断提高行政案件办理质效，推动行政争议实质性化解，有利于实现公平正义。

　　不断完善纠纷化解机制，实现行政争议实质性解决是行政审判的重要功能，也是行政审判工作的核心和关键。人民法院之所以被冠以“人民”二字，归根到底是由于司法工作的最终落脚点是站在人民的立场上，保障人民的合法权益，这也是习近平法治思想中坚持以人民为中心的发展思想的司法表现。由此，使得行政审判工作健康发展的新理念、新思路符合法治国家整体的价值导向，对整个国家的法治建设与发展可以起到积极推动作用。如今，面对新形势、新变化，行政审判亦存在审查标准局限、审查思路僵化及行政争议未能得到实质性解决的问题，因此，行政审判工作应贯彻习近平法治思想，厘清严格规范公正文明执法的新思路，推动司法改革不断走深走实，助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　坚持“有法必依，执法必严”的严格标准

　　“有法必依，执法必严”既是行政执法的基本要求，也为司法审查提供了路径与方式。行政法不同于其他部门法的重要特征之一，是实体与程序的结合，行政规范的适用不仅包括行政机关依法行政，亦包括司法机关依法审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条明确了人民法院撤销判决和重作判决的具体情形。其中，第一项“主要证据不足”、第二项“适用法律、法规错误”和第四项“超越职权”均是严格标准的具体要求。主要证据不足，针对的是事实审查问题，隐含着对证据的质量和证明力的要求，也就是审查是否符合基本事实要求。“以事实为依据，以法律为准绳”，法律法规的适用是行政执法能力的重要体现，也是司法审查的核心内容，亦是“严格标准”的核心。它既包括行政执法中法律适用是否依照“严格标准”，又包括审查行政行为的合法性这一过程是否遵循“严格标准”。

　　除此之外，司法机关亦应审查实施行政行为的行政机关是否符合法律规定的权限与程度。职权法定是依法行政的基本原则。这里行政诉讼法规定的“超越职权”应作广义理解，只要行政主体行使权力超越了法定范围就属于行政越权，包括没有行政主体资格、超越事务管辖权、超越地域管辖权、超越级别管辖权、超越法律规定的职权等。严格标准就是要求依据合法、适用合法、权限合法、证据合法，即符合依法行政与依法审判的基本要求。

　　坚持“实体规范与程序规范并重”的规范标准

　　程序是秩序价值的最好表达，也是依法行政与依法审判的要求。从客观层面看，程序是单纯的规范性要求，是最简单的依法行政，是寻求“单一”的秩序价值。从价值层面看，程序是法的秩序价值的直接体现，是综合衡量后的价值选择，例如“非法证据排除规则”，正是程序正义优先实体正义。而这背后的原理可以映射到依法行政的要求，也就是说，实现程序之正当要求是从根本上实现实质正义的重要环节，最终也会折射到实体的公正。由此可见，规范的审查标准既离不开基础的实体规范，也需要程序规范做保障。

　　如何重视程序规范，可以从两方面入手，一是要求司法机关在审理案件时注重程序规范，二是要求审理案件时注重对行政机关执法程序的监督。行政诉讼法突破性地将违反法定程序作为审判标准，具有一定的导向价值，也体现了依法行政的理念。然而，程序公正既是依法行政的要求，也是保护公民合法权益的体现，这使得它对实现实质正义的目标也具有一定积极影响。因此，对程序的审查不应单单进行严格性审查，更应当从规范程序的思路出发，对行政权力的行使进行判断和监督，坚持行政行为实质意义上的公正与合理，克服某种形式主义的局限性错误。规范审查标准使司法审查的程序标准变得相对宽泛，因此，要做到实体和程序的合法性相互关照，给予行政相对人应有的法律救济可能性。

　　坚持“追求实质正义”的公正标准

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”由此，确立合法性审查原则。有学者认为，合法性审查是行政行为的唯一审查标准，合法性与合理性的“双重”审查模式是区分行政复议与行政诉讼的标志，司法机关不审查合理性只审查合法性，甚至给出了“司法不得过于干预行政”的理论依据。事实上，单纯开展合法性审查而放弃合理性审查就如同只追求合法行政放弃合理行政一样，它无法保证实质意义上的公正性。况且，行政诉讼法第七十条第五项规定的“滥用职权”和第六项规定的“明显不当”在一定程度上反映合理性审查的要求。

　　实质正义的价值选择，是平衡“自由”“秩序”“平等”“公正”等多个价值目标而达到的最佳协调状态，是要求个案公平，讲究同案同判。同时，公正客观，也是公民个体权利的真正实现。也就是说，实质正义背后所蕴含的价值选择是秩序、平等、公正，甚至是稳定、和谐、效率，是社会发展的最佳选择。即，若要实现社会的秩序价值，必须实现正义，才能维护好秩序，不致发生混乱；而秩序是法的最基本的价值，法平等地规定了每个公民的权利，因此，维护好公民的权利是实现正义的基本要求。为何又强调实质正义？这是因为实质正义更注重正义背后的价值选择，追求实质正义的公正标准要求法院在审查合法性的基础上，做好价值选择，进行合理性判断，从而实现真正意义上的公平正义。

　　坚持新时代开放性与包容性并存的文明标准

　　行政审判的文明标准是习近平法治思想在审判领域“以人为本”的深刻体现，也是实现同案同判、实质性化解争议的有效手段。裁量权的行使是立足于权利与权力的冲突与协调下的“法律要件与法律效果”的价值选择，是在“依法行政”的框架内，正确对待“不确定法律概念”，考虑相关因素给予的“最佳拟合”。行政诉讼法没有规定文明性的审查原则，但2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》在“行政处罚的决定”章节的第四十二条第二款规定：“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”同时，新修订的行政处罚法完善了主观过错归责原则，实现了更加合理且能为大众所普遍接受的归责原则。认真落实好弘扬新时代审判文明之风气，发挥好行政审判作为人权保障的“屏障”作用，使行政争议不仅能够得到“法律上解决”，更能实现“实质性解决”，这要求司法机关在展开行政审判工作时，对审查的深度和广度都需要拓展，并透过现象看本质，从某一项权益的损失探求当事人的合理诉求及背后的动因等深层次问题。

　　另外，要保证裁判结果具有根治性和明显性，既帮助当事人解决问题，又同时兼顾维护和谐社会治理的需求。因此，文明标准作为填补合法性审查空缺的存在形式，使行政审查思路更加具有连贯性和体系化。行政裁量权进入审查时，可能涉及合法性和合理性两个问题，仅用合法性标准，可能无法切实地化解争议。用文明标准破解合理性审查标准长期被虚置的处境，可以有效减少司法实践中纠纷蔓延问题，这对相对人和行政机关、司法机关三方来说都是一个“案结事了政和”的互利共赢局面。

　　深化行政司法改革，必须从我国的基本国情入手。实践证明，我国司法制度总体上是适应我国国情和发展要求的，必须增强对中国特色社会主义司法制度的自信，增强政治定力。同时，我国司法制度也需要在改革中不断发展和完善。新思路正是根据历史和现实的情况，以问题意识为导向，解决各级和各地行政审判实践中的难题，对传统行政审判思路的创新发展。因此，深入学习贯彻习近平法治思想，推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力，有利于在立法、行政和司法实践之中搭起有效沟通的桥梁，从而促进行政诉讼实践文明发展。

　　（作者单位分别为烟台大学法学院、山东政法学院法学院）