《城市公园管理办法（征求意见稿）》主要亮点和完善建议

将城市公园发展事业纳入法治化轨道

——《城市公园管理办法（征求意见稿）》主要亮点和完善建议

　　11月20日，住房和城乡建设部发布《城市公园管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见，进一步促进城市公园事业发展，改善城市生态和人居环境。意见反馈截止时间为2023年12月20日。

　　城市公园建设和发展是提升城市品质、满足城市居民对美好生活向往的重要举措，城市公园不仅是城市景观、城市生态的重要组成部分，也是城市居民休闲、健身、锻炼、交往和从事文体活动的重要场所。同时，城市公园的功能不断延展，在应急救援、防灾避险、城市文化和道德体系建设等方面也可以发挥重要作用。《征求意见稿》颁行后有利于填补城市公园建设专门立法的空白。

　　《征求意见稿》共30条，主要包括城市公园的概念、功能及定位、立法原则、政府职责、规划发展、建设规范及要求、社会参与、信息化建设、法律责任等内容，有利于进一步促进城市公园事业发展，更好发挥城市公园在改善城市生态和人居环境等方面的作用，将城市公园发展事业纳入法治化轨道，为城市公园高质量建设和发展提供规范依据。

　　主要亮点

　　明确城市公园的概念及功能定位。《征求意见稿》明确城市公园是公益性的城市基础设施，是向公众开放的场所。同时，规定城市公园具有改善生态、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、科普教育和防灾避险等功能。《征求意见稿》对城市公园公益性质和多功能性的定位，为政府主导、社会多元主题参与共建城市公园提供了法规依据，进而为确定城市公园的管理责任、建设标准和开发利用规则奠定基础、明确方向。

　　明确城市公园管理职责和经费保障来源。《征求意见稿》明确住房和城乡建设主管部门或城市园林绿化主管部门作为城市公园监督管理的主体，并规定了城市公园规划建设、保护发展、管理服务等工作所需的经费，由城市园林绿化主管部门向本级人民政府有关部门提出申请予以保障。这解决了城市公园谁来管、城市公园建设资金谁来出的问题，从管理责任和资金来源两个方面为城市公园健康有序、高质量发展提供了保障，将有力提升城市公园规划建设的持续性、规范性，确保城市公园的公益属性。

　　明确城市公园的配套设施建设要求。《征求意见稿》规定对开放绿地共享周边，完善周边卫生间、垃圾收集点、安全监控等配套服务设施，并要求城市公园管理单位应结合实际和需求，完善文化、科普、阅读、健身等配套服务设施，提升城市公园多元服务功能。这将有效提升城市公园的便民性，促进城市公园的内涵式发展，提升城市公园的品质，促使城市公园承载更多的城市功能。

　　明确城市公园社会共建共享的制度体系。《征求意见稿》明确鼓励自然人、法人和非法人组织通过认建认养、捐资捐物、志愿服务、科学研究等形式，参与城市公园的建设、管理和服务，促进城市公园共建共治共享。同时，规定确需改变绿化规划、绿化用地的使用性质的，需要广泛听取各方面的意见。这有利于吸引社会资本参与城市公园建设，吸纳城市居民有序参与城市公园治理，充分保障和尊重城市居民作为参与城市公园治理的主体地位。

　　完善建议

　　《征求意见稿》虽然对城市居民参与城市公园共建共治共享作出规定，但缺少具体且具有可操作性的措施，在一定程度上仍是以管理为导向进行制度设计。但是，从社会治理角度看，对提供公共服务和公共产品的立法事项，应将“以人民为中心”的理念贯彻到制度设计中。

　　增加城市公园规划中城市居民“共商”参与决策的制度。共商不仅意味着在立法中要坚持民主立法原则，在立法程序中广泛征求意见，尤其是利益相关方的意见，还需要在立法制度设计中确保政府决策前妥善征求群众意见和建议，在决策程序中设置群众意见表达的途径和方式，以及建立群众意见建议反馈制度。对此《征求意见稿》第九条规定，“城市园林绿化主管部门应当依据城市绿地系统规划等相关规划，构建布局均衡、类型丰富、功能完备、品质优良的城市公园体系。”即，布局是否均衡、类型是否丰富、功能是否完备和品质是否优良的评价主体应当是城市市民，但《征求意见稿》没有进一步明确规定人民群众作为城市公园治理主体参与相关评价的途径和方式，建议对此进一步进行明确。

　　丰富城市公园运行中城市居民“共治”制度。“共治”不仅意味着要动员社会资源作为政府资源在社会治理中的重要补充，发挥社会资本和社会力量在城市建设中的重要作用，还意味着要发挥人民群众在社会规范制定和社会诚信建设中的主动性和能动性，以及发挥社会监督作用。《征求意见稿》第二十二条对城市公园管理单位的职责进行了明确规定，如保持公园内植物长势良好，环境干净整洁，水体清洁，设备设施功能完好；做好园内生物资源保护，防治外来物种侵害，保护生物多样性；依法制定游园守则、制定突发事件应急预案等，但没有对城市管理单位不依法依章履行职责的监督程序和方式进行明确；第二十七条对城市公园游客行为进行规定，“游客应当文明游园，遵守公园管理规定，爱护园内动植物，保护公园环境，维护游园秩序”，但未规定如何发挥游客自我行为约束的作用。“共治”是推进城市治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是实现城市治理效能提升和有效降低治理成本的重要方式，通过“共治”的制度设计和安排，可以为城市市民尤其是游客提供参与治理的正当性，提供参与治理的有效途径和方式。这不仅有利于实现城市公园的长效治理，也可以形成人人爱护城市公园的氛围，从而达到法治和德治的相互支撑和相互成就。

　　共商、共建、共治、共享是以人民为中心理念在城市治理中的具体表现，共商是前提，共建是保障，共治是方式，共享是目的，在立法中应当充分发挥城市市民在城市公园建设规范、建设标准、配套设施、文明诚信，以及监督救济方面的重要作用，为城市居民参与城市公园共商共治提供必要的制度供给，实现城市治理理念从管理到治理转变，在公共管理与社会治理之间建立起良性互动，更加有效发挥市民在城市公园建设和发展中的主体作用。

　　（作者为济南大学政法学院教授、山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）