行政复议人员队伍的建设路径

行政复议人员队伍的建设路径

——兼谈新修订的行政复议法

　　新修订的行政复议法从宏观角度对行政复议人员队伍建设提出了更加明确的要求。落实这一条款，应构建科学合理的行政复议人员队伍，可以从提高站位、立足根本、联系实际、系统推进、注重实效等五个方面开展工作。

　　2023年9月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》经十四届全国人大常委会第五次会议表决通过，自2024年1月1日起施行。新修订的行政复议法第六条第一款规定，“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。”与现行行政复议法相比，新修订的行政复议法从宏观角度对行政复议人员队伍建设提出了更加明确的要求。如何落实这一条款，更好地用强有力的行政复议人员队伍建设，保障行政复议化解行政争议主渠道功能的实现，成为一个新的研究课题。笔者认为，构建科学合理的行政复议人员队伍，可以从提高站位、立足根本、联系实际、系统推进、注重实效等五个方面开展工作。

　　提高站位——以习近平法治思想为指导。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南。建设科学合理的行政复议人员队伍，应以习近平法治思想为指导，深刻认识和准确把握习近平总书记关于坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍的重要论述，将行政复议人员队伍建设为忠于法律、捍卫法律、严格执法、敢于担当的法治专门队伍。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，为法治护航中华民族伟大复兴奠定人才基础。同时，要坚持以人民为中心，全体行政复议人员要坚持为了人民、依靠人民，积极回应人民群众对公平、正义的新要求、新期待，依法保障人民权益，牢牢把握社会主义公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。

　　立足根本——以专业化、职业化为内在要求。徒法不足以自行。新修订的行政复议法对于行政复议化解行政争议主渠道作用的功能定位，需要一支强有力的行政复议人员队伍来实现。专业化和职业化是新修订的行政复议法对行政复议人员队伍的宏观要求，也是促进行政复议人员有效解决行政纠纷的内在要求。专业化主要表现为对行政复议人员“能”的要求，即行政复议人员能够运用专业知识，依法有效化解行政争议。这要求构建高效的行政复议人员队伍。一方面，要改革行政复议工作职位的录用标准，根据工作需要完善行政复议工作岗位适用性和专业匹配度方面的设计，必要时可增加对实践经验的要求。另一方面，为提升行政复议人员的专业化水平，行政复议机关应制定常态化专业培训机制，保证行政复议人员的专业知识和技能不断提升。职业化主要表现为对行政复议人员“德”的要求，即行政复议人员应具备特殊的职业道德素养。一方面，行政复议人员执法需要保持相对的独立性，能抵制外部干扰，确保行政复议工作高效运转；另一方面，要运用专业思维融合行政性与准司法性，运用法治思维完成行政工作，提升行政复议的公信力。通过有效落实行政复议人员队伍“专业化”“职业化”的内在要求，为行政相对人提供优质服务，从而充分推动行政复议工作高效、良性运转。

　　联系实际——以现实问题为切入点。过去，实践中，“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议化解困局，与新修订的行政复议法发挥行政复议作为化解行政争议的主渠道作用的功能定位形成了鲜明对比。过去，民众对于行政复议的了解程度不高、信任程度偏低，行政复议人员良莠不齐，行政复议程序独立性偏弱，行政复议结果公正性不足等问题长期受到诟病。这些问题的解决与专业化、职业化的行政复议人员队伍建设相辅相成。从某种意义上说，行政复议人员队伍建设完善，有利于解决过去实践中遇到的诸多问题。因此，要建设科学高效的行政复议人员队伍，应从实践中的“问题”切入，避免新队伍虽已建成，老问题依然存在。归根到底，解决这些老问题，我们在队伍建设过程中，应当注意提升行政复议人员的专业化水平，保证行政复议过程和结果的公正性和合法性。同时，注意提升行政复议人员的职业化水平，加强对行政复议人员职业素养的锤炼。用复议人员的专业化和职业化，保证行政复议过程和结果的合法与公正，从而赢得民众对行政复议工作的支持。

　　和原来相比，随着新修订的行政复议法中行政复议集中管辖制度的设立、受案范围的扩大，以及复议前置案件类型的增加等新规定的出台，行政复议案件数量短期内可能将与日俱增，而主渠道定位又包含“整体数量”和“个案质量”双重要求，这要求增加行政复议人员数量。一种方式是扩编拓岗、提升待遇，根据本地区的行政复议工作需要，增加行政复议工作岗位编制，参照法官、检察官的薪资和待遇标准，提高行政复议人员待遇，从而吸收更多的优秀人才加入行政复议人员队伍之中。另一种方式是可以考虑队伍构成的多元化。借鉴仲裁员队伍建设经验，从法治服务队伍、法学教师队伍中遴选人员，建立行政复议工作专家库，作为行政复议机构非常任人员，由复议机构根据实际需要指定专家或者专家经过申请参加行政复议活动，用以弥补行政复议人员数量不足的问题。

　　系统推进——以队伍规范机制为保障。行政复议制度化解行政争议的主渠道功能，需要系统推进和有效整合。新修订的行政复议法第六条第二款和第三款，以及第九条分别对行政复议人员任职资格和业务培训，以及国务院行政复议机构及有关部门对行政复议人员工作规范的制定和业务的考核管理，对行政复议人员的表彰奖励等作了明确规定，体现了立法者对系统推进行政复议队伍建设的思考。系统推进行政复议人员队伍建设，首先，要完善制度保障，构建行政复议队伍规范机制，建立“行政复议官”制度，规范行政复议人员的任职、培训、交流、监督、奖惩等管理工作，增强行政复议人员的职业尊荣感和职业共同体意识。其次，地方复议机构要根据本地区实际情况，积极探索行政复议人员队伍建设的“本地经验”，在国务院及有关部门的制度规定基础上，充分发掘本地区“地方资源”，完善国家对于行政复议人员队伍建设的制度规定，实现“上下互动”，协同推进。最后，行政复议人员应当积极总结工作中的经验和教训，用实际行动检验制度建设的不足之处，整合理论和实践，保障行政复议体制机制的科学和畅通。

　　注重实效——以有效实现立法目的为目标。行政复议人员队伍建设的终极目标，是保障行政复议制度保护相对人合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设等立法目的顺利实现。这就要求行政复议人员队伍建设，在提高站位、立足根本、联系实际、系统推进之外，还要注重实效，真正提高行政纠纷的实质化解比例。一方面，根据省市县三级政府的行政复议案件数量，以及行政复议案件涉及领域的数量对比，做到行政复议机构内部的合理分工，保证行政复议人员数量与案件数量的基本平衡，防止“案多人少”“有编无岗”等问题，保证行政复议案件的受理、审理、决定、执行、监督等全流程规范运行，提升行政复议办案质效。另一方面，在做到“专业化”“职业化”的同时，创新行政复议宣传机制，参照司法审判制度，通过公开审理过程、公布典型案例、邀请社会监督等方式，加强对行政复议制度的宣传，将行政复议人员队伍建设成为法治建设的“宣传队”，达到“办理一案、规范一片”的效果，以保障行政复议制度各项功能有效实现。

　　（作者为江苏财经职业技术学院法学院教授）