宅基地“三权分置”实践方向检视

　　当前，农村人口城镇化进程持续加深，宅基地及农民住房“闲置与紧缺”并重问题日益突出。根据2019年12月出版的《新〈土地管理法〉学习读本》一书记载，2017年原国家土地督察南京局实地调研发现，苏皖浙三省7个县（市）长期空闲的宅基地11.7万宗，占地面积高达6.25万亩，分别占宅基地总数、总面积的7%和8%。与此相对应的是，在从严从紧控制新增建设用地环境下，我国部分农村地区由于人均土地少，已经难以保障一户拥有一处宅基地。因此，2019年土地管理法修正时，增加了“保障农村村民实现户有所居”的规定。

　　宅基地“三权分置”改革的初衷及历史渊源

　　人地矛盾日趋严重的根源在于宅基地的无偿取得与低成本持有，这与农村人口城镇化、地方经济发展的刚性需求之间存在结构性冲突：其一，农村社会保障体系尚未健全，进城农民为失业或养老留“后路”，会选择保留家乡闲置的宅基地，甚至增建扩建农房；其二，长期以来，由于建设用地指标紧缺、宅基地审批和管理环节滞后、宅基地有偿退出机制尚未落实等，有的地方存在宅基地“未批先建”、“一户多宅”、面积超占、隐形流转等违法用地现象，大量宅基地权属历史遗留问题未得到有效化解。其三，由于宅基地流转范围受限，宅基地及其上农房自由流转存在法律障碍，致使有资金需求的进城农民无法通过其农村住房实现融资或财产性变现。这使得现有宅基地制度不仅严重影响农村土地资源的节约集约利用，还不当限制甚至减损农民对其住房享有的财产性收益。

　　为赋予农民更多财产权利，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2016年，中国人民银行、财政部等六部门联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，进一步依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点，拓宽农民住房的抵押融资途径。但基于房地一体处分原则，在“农房所有权+宅基地使用权”既定权利组合下，农房所有权掣肘于宅基地使用权的封闭性，无法有效释放其财产价值，这促使有关部门开始探索涉及有关宅基地使用权的制度完善。2018年12月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。此后，2020年至2023年，党中央有关文件连续重申宅基地“三权分置”。“三权分置”的核心，即在集体土地所有权之下，将宅基地使用权分立为“资格权”和“使用权”，其实质为在农户保留资格权基础上，剥离宅基地使用权的取得和流转之农民集体成员身份限制，体现宅基地的社会保障性功能和财产属性的分化。

　　为落实党中央国务院的政策部署，全国多地以试点方式推进宅基地“三权分置”的实践探索。实践中，由于各地实际情况不同，“三权分置”探索的具体形式虽存在一定差异，但仍有许多共性：一是“三权分置”下宅基地流转仍以出租等债权形式流转为主，以合作建房、入股合营等物权流转模式为辅。二是“三权分置”下脱离身份限制的宅基地盘活利用，集中指通过引入社会资本，利用闲置住宅发展以民宿为代表的休闲农业、乡村旅游、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。三是“三权分置”极大地推动了地方政府及农村集体经济组织加强完善宅基地的管理机制，如制定宅基地资格权认定办法、建立宅基地及农房统一交易平台、成立宅基地管理理事会等。

　　但随着试点探索的持续深入，宅基地管理制度和产权基础薄弱环节逐渐显现，国家就宅基地“三权分置”的改革方向亦作了调整。比如，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地“三权分置”时，改革目标聚焦宅基地及农房的“适度放活”。《中共中央　国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作”“抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见”，并将盘活用地的范围扩展至乡村闲置校舍、厂房、废弃地等集体建设用地。《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》在宅基地“三权分置”基础上增加了“严格农村宅基地管理”与“扎实推进宅基地使用权确权登记颁证”的前提。2021年至2023年，有关党中央文件在宅基地“三权分置”下均未提及宅基地及农房的放活与流转，改革重心指向探索宅基地“三权分置”的实现形式，并强调同步夯实宅基地登记颁证、妥善解决历史遗留问题等产权基础。

　　对宅基地“三权分置”改革实践方向的思考

　　综合来看，宅基地的“三权分置”不是简单的“还权赋能”，而是以加强完善宅基地管理制度为基础，以增加农民财产性收益、维护农民宅基地用益物权为双重目标的综合性、系统性工程。自2018年持续推进宅基地的“三权分置”试点改革以来，它在增加农民财产性收益、推进乡村振兴和促进农村产业融合发展等方面发挥了重要作用，但还应进一步加强改革与现有法律体系及管理制度的衔接和协调。具体可从以下三方面予以落实：

　　首先，宅基地“三权分置”改革应以巩固集体土地公有制、保障农民合法权益为底线。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出了“防止集体资产流失”“防止内部少数人控制和外部资本侵占”的目标，这也是宅基地制度改革应遵循的底线。《中共中央　国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》强调，农村宅基地制度改革以“充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制”为前提。《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》进一步提出“加强对乡镇审批宅基地监管，防止土地占用失控”。因此，虽然宅基地“三权分置”下“使用权”的适度放活扩大了宅基地的流转范围，但农民集体作为宅基地所有权人不能因宅基地流转而彻底丧失对宅基地的管理和控制。其一，程序法上，应抓紧构建集体经济组织分配和管理宅基地的民主决策机制；其二，实体法上，应进一步落实集体经济组织的所有权行权代表地位，并参照土地征收程序，赋予集体经济组织在法定条件下基于公共利益等需要有偿收回宅基地的法定权利；其三，确保宅基地的保障性功能不受损。宅基地对于维护农村社会稳定具有基础性作用，其保障性功能在制度上衍生出宅基地审批、“一户一宅”和面积法定等措施，亦在权利层面决定了经有关法定程序后农户可以依法无偿取得宅基地使用权。“三权分置”为宅基地的有偿使用构建了制度空间，但还必须以不侵害宅基地的保障性功能、充分尊重农民意愿为前提，保障性宅基地使用权的用地需求应在制度上予以优先保障。

　　其次，宅基地“三权分置”改革应以为农房及宅基地权利移转提供合法性支持为宗旨。宅基地“三权分置”改革的本质，即将宅基地流转与农民集体经济组织成员身份限制解绑，通过试点推进积累可推广、可复制的实践经验，并将“三权分置”的有效实现形式上升至法律制度，为非本农民集体经济组织成员有偿取得宅基地使用权提供合法依据。因此，“三权分置”的权利改造不能忽视与现有法律制度的体系协调，即在“适度放活”的同时，坚持以以下制度为前提：一是宅基地不能单独流转，《中共中央　国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确规定，“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”，表明“三权分置”旨在唤醒闲置农房的沉睡价值，而非利用宅基地进行房地产开发建设，故使用权必须依附于其上的农房流转，否则将背离宅基地本身的制度初衷，并对城乡建设用地市场造成难以估量的影响和冲击；二是维护宅基地的居住用途不变，“宅基地”的名称即限定了其作为住宅建设基础的定位和用途，不可通过“三权分置”的权利改造径直改变宅基地的土地用途，一旦用作居住以外的其他经营性用途，应通过转权入市变为集体经营性建设用地，以实现与农村土地用途管制、村庄规划的有效衔接。

　　最后，宅基地“三权分置”改革应以促进宅基地有序、有偿退出和土地节约集约利用为管理目标。促进节约集约利用是宅基地“三权分置”改革的应有之义，其不仅应通过适度放活宅基地及农房流转实现，还应通过宅基地使用权的权利改造和有偿使用制度构建，在充分保障农民权益的基础上，进一步推进闲置宅基地的有序、有偿退出。在符合用途管制和村庄规划前提下，应基于农村土地管理的全局，对退出的宅基地予以整理和转换：一方面，对符合条件的土地实施复垦以增加耕地储备；另一方面，将闲置宅基地作为建设用地转换为其他类型的集体建设用地加以利用，从而从根本上推动盘活利用闲置浪费的宅基地资源。

　　（作者单位：东北财经大学法学院）