审慎理性设立专门审判机构 护航经济社会高质量发展

　　近年来，随着我国经济社会的迅速发展，司法领域对于审判专门化的要求不断提高。围绕国家重大战略实施及经济社会发展的现实需要，最高人民法院初步完成重大司法领域的专门审判机构总体布局，各地法院为满足司法实务之需，对推广设立专门审判机构也进行了有益探索，一些地区的新兴专门审判机构应运而生。

　　专门审判机构是指专门审判庭、专门法庭和专门法院。实践中，这些专门审判机构对护航经济社会高质量发展发挥了重要作用，但也存在一些问题，比如有的专门审判机构设立随意、法院之间人案矛盾流动不确定性增加等。

　　设立专门审判机构过程中发现的问题

　　经过深入调研发现，在设立专门审判机构过程中，主要存在以下七个方面的问题：

　　第一，专门审判机构设立随意。主要包括两种情况：一是在一些非必要地域设立专门审判机构，二是其他法律领域自认为具有更强烈的专门化需求而申请设立，这应当引起关注。

　　第二，法院之间人案矛盾流动不确定性增加。一方面，设立专门审判机构可能使该领域法官岗位任务忙闲不均，如专门审判机构将一定区域内的特定类型案件集中管辖，则该区域内普通基层法院每年受理案件数量会发生较大变化并影响指标考核。另一方面，审判案件考核标准如何应对新设立专门审判机构的新情况新问题，还需按照人案流动的现实运行状况，研究制定新的考核标准，并需对专门审判机构和普通基层法院人员案件进行双向调整。

　　第三，管辖碎片化及级别管辖矛盾显现。从实际情况看，不同法律领域设立专门审判机构不可避免会出现管辖碎片化，使法院之间的管辖争议逐渐增多。此外，级别管辖和上下级条线业务指导关系也将受到影响，受理当事人上诉案件的法院还需考量应当是现有的高级人民法院还是中级人民法院，或者新设专门法院受理当事人上诉案件，这导致沟通协调的资源成本增加。

　　第四，过度考量社会性因素。实践中，一些地方法院为了解决一个时期内突出的社会问题设立专门审判机构，但如果该类型案件数量在社会敏感期过后达不到一定规模，甚至“无案可审”，可能会导致投入的司法成本与回报的实际收益失衡，这应引起重视。

　　第五，审判质效局限性凸显。其一，案件量逐步降低以至于不足以支撑专门审判机构案件审理数量；其二，案件数量大幅增加以至于既定员额法官人数不足以完成任务，使得案件审理质效明显降低。

　　第六，信息化支撑松软。信息化是专门审判机构发展的重要技术支撑，结构复杂、功能多样的信息技术系统建设费用昂贵，且需要前期规划。然而，一些新设立专门审判机构受到资金短缺等因素影响，容易出现系统软件研发进程缓慢、智能化效用不够突出等问题，成为其短板弱项。

　　第七，审判监督法制缺位。工作中发现，一些跨区域管辖专门审判机构对内部监督、外部监督和自动化监督重视程度不够，以致审判监督在一定程度上处于缺位状态。跨区域集中管辖的基层法院所对应的同级检察院，是否可以跨区域行使检察监督权，目前也无明确规定。

　　专门审判机构设立应考量的因素

　　从实际出发，在专门审判机构申请设立之初，应当对政治经济社会因素、专业化需求、专业团队建设、信息化支撑进行综合考量，并确定最优管辖范围。同时，要对设立地点、设立层级、管辖范围、案件总量、团队组建等方面，进行科学合理的分析测算与科学评估。

　　社会性因素。将社会性因素作为该领域专门审判机构发展前景的考量因素之一，切实避免因个别社会性因素造成专门审判机构“一刀切”现象发生，要统筹选择设立专门审判机构的层级类别，尤其要注意的是，专门法院（庭）比专门审判庭有更广泛的专业性，在考量裁判尺度统一的同时，要着重考虑占用更多司法资源及管辖便利性问题。

　　专业化需求。专业化需求是保障专门审判机构实质化运转的最重要因素。只有当该区域的审判执行司法活动具有较高的专业化需求时，才是推广设立专门审判机构的最佳时机。专业化需求源于多方面因素，如制约该地区经济社会发展、影响社会和谐稳定的突出矛盾问题，特定类型案件人案矛盾特点的差异性，制约法治化营商环境建设的棘手难题等。专业化需求程度与案件数量呈正向关系，直接检验着推广设立专门审判机构是否确系“真命题”，而非“伪命题”。

　　专业团队建设。专业人才队伍建设始终是审判专业化中的关键问题。专业团队建设、法官素养程度、人才培养机制，是专门审判机构达到预期审判质效、助力国家重大战略部署实施、持续提升社会治理效能的关键因素。因此，专门审判机构要着力培养留得住、用得好的优秀专业法官。

　　信息化支撑。专门审判机构要实现审判质效“以一博多”，就必须突破普通法院信息化应用上的局限性，深度融入相关法律领域综合性配套建设，打造法院“1+N”协作平台，以信息化支撑专门审判机构案件办理新模式。在设立专门审判机构前期，应广泛开展调研并进行调试性预运行，确保专门审判机构一旦正式设立就要无缝衔接、快速适用。

　　确定最优管辖范围。科学合理确定专门审判机构的管辖范围，可以有效避免管辖混乱和管辖争议，提高专门审判机构审判执行效率。审批机关应根据试点专门法院（庭）的管辖运行现状进行分析研判，并长期积累总结经验，形成特定地域、特定案件类型下的具体操作细则和规程。

　　专门审判机构的设立和发展具有其必然性和可行性，必须依照其内在实际情况和长远发展需要，因地制宜、积极稳妥地进行探索和建设，切忌脱离实际情况地跟流盲从、失度增长。对于存在设立必要的法院，应当考量以下发展模式：

　　以试点推广发展模式为主基调，以“爆炸式”发展模式为特例。由于专门法院的设置、组织、职权和法官任免属于中央事权，程序上的高位限制会对专门法院的设立数量、增长速度进行全局性把控。对于不属于中央事权的专门审判庭和一些特定专门法庭的推广设立，应审慎适用“爆炸式”发展模式，避免“跟风”性质的普遍推广设立。

　　以单一式发展模式为尝试探索，以条线式发展模式为总体布局。单一式发展模式可以确保每一个专门审判机构在设立之初以最高水准进行案件质效测评、管辖范围评估、经费保证、人员统筹等。条线式发展模式，如破产审判庭—破产法庭—破产法院，形成完整的一审、二审和指导调研模式，有助于形成独立的考核机制及考核标准，达到内部协同和外部协作机制的统一。

　　综上，立足现有基础，根据当前法律纠纷类型的集中度及其发展规模前景，应当突出专门审判机构条线式发展模式而非单一式发展模式，警惕在不同司法审判领域滥增专门审判机构问题。

　　专门审判机构未来的发展规划

　　地域管辖范围将由小及大。本着最大程度节约司法资源去实现司法效能的原则，应尽量以小规模的机构类型来解决现有实际问题。如果通过扩大地域管辖范围可以实现专门审判机构的最大化价值，应随着专门审判机构审理范围或管辖范围的专业化与类型化程度的提高，最终实现区级向跨区级、市级向跨市级、省级向跨省级，以及区级向市级、市级向省级综合性专门审判机构发展。

　　“三合一”的审理模式创新。专门审判机构受理的特殊类型案件应当能够实现民事、刑事、行政案件“三合一”的审理模式，以及“立审执破”一体化工作机制。笔者认为，“三合一”审理模式作为特色的法律观念与法律实务范式，可以有效推动形成地方法院、跨区划法院和专门法院分工协作、管辖合理、衔接有序的新型诉讼格局。

　　审级设立发展架构。对于专门法院审结的一审案件的上诉案件，有必要设立一个跨省（自治区、直辖市）的综合性专门法院集中管辖上诉案件，集中管辖行政案件、知识产权案件、环境资源案件、金融案件等上诉案件，从而形成“多对一”的组织体系。

　　总而言之，目前，经济活跃度较高的地区，要将条线审判机构理顺，建立地区内高级人民法院—专门审判机构—普通基层法院的诉讼格局；而对于经济活跃度相对较低地区，如设立中级人民法院规格的专门法院尚未达到必要和成熟条件，对于基层法院规格的专门法庭，其上诉案件可由中级人民法院审理，按原有模式开展审判相关业务。

　　（作者单位：河北省高级人民法院）