关于国家消防救援人员法立法的若干理论探讨

紧扣国家消防救援职业特点 科学搭建法律框架结构

——关于国家消防救援人员法立法的若干理论探讨

　　9月7日，十四届全国人大常委会发布立法规划，国家消防救援人员法被列入一类项目，即，条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。如何立法保障国家消防救援人员的地位和合法权益，让消防救援成为全社会尊崇的职业，进而加快推进国家消防救援体系和救援能力现代化进程，笔者对国家消防救援人员法立法需把握的重点内容谈些初步的思考。

　　以职业尊崇为宗旨。立法宗旨是一部法律的基本价值和制定基石所在。2019年11月30日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理具有高负荷、高压力、高风险的特点，应急救援队伍奉献很多、牺牲很大，各方面要关心支持这支队伍，提升职业荣誉感和吸引力。笔者建议可将国家消防救援人员法的立法宗旨确定为：通过确定国家消防救援人员的准现役法律地位和相关权益内容及保障方式、方法，使国家消防救援人员全方位感受到全社会的尊崇和爱戴，激励其忠诚履行职责、践行竭诚为民的光荣使命。以上立法宗旨的确定，主要基于国家消防救援队伍光荣而艰巨的职责特点及准军事化履职管理需要：一是国家消防救援队伍承担着防范化解重大安全风险、处置各类灾害事故的重要职责，随时可能面临牺牲的危险。二是《“十四五”国家应急体系规划》提出，“国家综合性消防救援队伍，实行严肃的纪律、严密的组织，按照准现役、准军事化标准建设管理”“全面实行准军事化管理”。基于此，国家消防救援人员法制度设计，要重点考量如何系统赋予并保障国家消防救援人员相关权益，即，国家消防救援人员法的立法主旨，应重点明确如何通过系统化规定增强国家消防救援人员的地位和权益，激发国家消防救援人员的职业尊崇感。建议国家消防救援人员法第一条规定：为了保障国家消防救援人员的地位和合法权益，激励国家消防救援人员依法履职尽责，让国家消防救援成为全社会尊崇的职业，建设对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的高素质专业化国家消防救援队伍，根据宪法，制定本法。然后紧扣让国家消防救援成为全社会尊崇的职业这条主线，谋篇布局。

　　以地位确认为前提。在国家消防救援人员法整个体系架构中，国家消防救援人员的地位是核心。根据《中华人民共和国消防救援衔条例》的规定，消防救援衔授予对象为“纳入国家行政编制、由国务院应急管理部门统一领导管理的综合性消防救援队伍在职人员”。因此，国家消防救援人员首先应定位为具有“行政编制”的在职人员。在此基础上，可参照国家消防救援人员实行的“准军事化”管理的“准现役”人员相关规划，参考《中华人民共和国军人地位和权益保障法》《中华人民共和国公务员法》等相关法律，将第二条第一款规定为：“本法所称国家消防救援人员，是指在国家消防救援局接受准军事化管理的、依法履行消防救援职责、纳入国家行政编制的准现役人员。”“接受准军事化管理的、依法履行消防救援职责、纳入国家行政编制的准现役人员”的身份地位确认，表明国家消防救援人员是用铁的纪律打造的铁的队伍中的一员，要坚决贯彻党中央的决策部署。然后，第二条第二款进一步确认国家消防救援人员的光荣身份：“国家消防救援人员肩负预防火灾、应急救援，保护公民人身、财产安全，维护公共安全的神圣职责和崇高使命。”在此基础上，规定国家消防救援人员荣誉制度、待遇保障制度（抚恤优待职业荣誉、工资待遇、社会保险、住房保障、医疗保障、抚恤优待、亲属安置和教育培训等方面）、权益救济及问责制度等。

　　以权益保障为重点。立法在明晰国家消防救援人员法律地位的基础上，要凸显国家消防救援人员权益保障的内容重点。国家消防救援人员在为民奉献中付出了巨大牺牲，全年365天、每天24小时都应急值守，随时可能面对极端情况和生死考验。2022年10月31日，应急管理部召开新闻发布会介绍，自国家综合性消防救援队伍改制以来，已有139名同志壮烈牺牲，1100多人在灭火救援等任务中光荣负伤。因此，立法应加强国家消防救援人员权益保障，内容主要可包括国家消防救援人员的招录和退出制度、履职保障制度、奖惩和容错制度、家庭优待和残疾供养制度等。国家消防救援人员退出机制（不包括辞退、开除）是国家消防救援队伍专业化、职业化的重要保障。消防救援职业特点决定了必须保持队伍的适度年轻化，建立消防救援人员适时合理退出机制，可以有效促进消防救援队伍履行职责使命，保持旺盛生命力和强大战斗力。原来的现役退役制度，可成为当下消防救援人员退出机制的成功参考，相应的安置制度也可参照执行。

　　以社会合力为基础。国家消防救援事关各行各业、千家万户。因此，保障国家消防救援人员地位及合法权益应以社会合力为基础，需要有效、合理规划和动员全社会力量共同保障落实国家消防救援人员地位及合法权益。国家消防救援人员法对全社会共同支持国家消防救援人员地位和权益保障工作的规定，主要可从以下三个方面着手：一是在总则部分明确国家和社会是保障国家消防救援人员地位和权益的共同主体。二是规定“一切国家机关和武装力量、各政党和群团组织、企事业单位、社会组织及全体公民都有依法保障国家消防救援人员地位和权益的法定义务”。三是鼓励和引导社会力量共同支持和保障国家消防救援人员地位和权益。例如，可以规定：鼓励和引导公办及民办学校为消防救援人员子女和因公牺牲消防救援人员的子女提供教育优待；鼓励和引导企事业单位、社会组织和个人等社会力量，通过捐赠、志愿服务等方式为困难消防救援人员及家庭提供援助；鼓励和引导用工单位，优先录用消防救援人员家属及因年龄等原因退出消防救援事业的人员本人就业等。

　　以责任明晰为保障。分配清楚明了责任制度体系，是国家消防救援人员法得以落实的重要保障。对于国家消防救援人员的身份和权益保障，主要是基于消防救援履职的客观需要。我国公务员法、军人地位和权益保障法、法官法和检察官法等法律，都对各类人员的工作条件、履职需要、身份保障和教育培训等作了全面而明确的规定。国家消防救援人员身系国家及人民安危，任务艰巨、使命光荣，依法、有效保护国家消防救援人员地位及权益，责任设置是否明晰，尤为重要。国家消防救援人员法主要可从以下三个方面予以考量：一是系统明确国家的主体责任，即保障国家消防救援人员地位和权益的核心主体是国家。例如，国家消防救援人员因执行任务给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应由国家予以赔偿或者补偿。这样规定既明确了国家消防救援人员依法履职的国家保障，又突出了国家消防救援的特殊职业特点和需求。二是涉及中央和地方事权和责任时，责任分配要明确。例如，关于经费来源，可以参照《军人地位和权益保障法》第七条明确规定：“国家消防救援人员地位和权益保障所需经费，由中央和地方按照事权和支出责任相适应的原则列入预算。”三是涉及需要社会合力保障国家消防救援人员权益的情形，责任分配要明晰。例如关于国家消防救援人员子女教育优待问题，地方政府、学校、社区等主体的责任是“法定”还是“酌定”，要清楚、明确；公民、法人和其他组织，应当如何为国家消防救援人员依法履行职责提供必要的支持和协助等，也要清楚明了。

　　总体而言，国家消防救援人员法应以激发国家消防救援人员的职业尊崇感为宗旨，按照“身份地位—权益保障及实现—救济和法律责任”的逻辑脉络，紧扣国家消防救援职业特点，守正创新、统筹兼顾，科学搭建法律框架结构，系统形成法律制度规范体系。

　　（作者为中国人民警察大学公安法学院教授）