浅谈《民用航空行政处罚办法（征求意见稿）》

以更规范的行政执法制度筑牢航空安全底线

——浅谈《民用航空行政处罚办法（征求意见稿）》

　　8月17日，中国民用航空局发布《民用航空行政处罚办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年9月17日。

　　《征求意见稿》围绕民航行政执法中的突出问题，进一步推进民航领域的严格、规范、公正和文明执法，为民航行政机关和受委托组织实施行政处罚的行为提出更加具体和可操作的要求，有助于在民航行政处罚领域全面贯彻和落实法治政府要求，进一步提升民航行政执法效能，更加充分地保障行政相对人的合法权益，对发展和完善现代化的民航治理体系具有重要意义。

　　主要亮点

　　《征求意见稿》共10章92条，体系完备，对民航行政处罚各个环节进行了详实规范。《征求意见稿》在充分听取各方意见基础上，进一步体现现阶段法治政府建设的重点内容和具体要求，强调行政执法三项制度、重大行政决策集体讨论决定等制度。同时，根据民航的特点完善管辖规则，明确没收违法所得的计算标准。单独设立法制审核章节，进一步明确通报批评、申请强制执行以及案件移送、立案标准、案件中止和终止等具体规定。

　　突出强调和落实行政执法三项制度、重大行政处罚决定集体讨论制度等。《征求意见稿》第三条专门规定在民航行政机关全面推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度，而且将具体要求融入行政处罚的各个环节之中。例如就行政执法公示制度，《征求意见稿》明确了行政委托书的公开、通报批评的公开方式等；就行政执法全过程记录，强调通过执法信息化建设，全生命周期规范行政处罚过程。同时，《征求意见稿》第五十五条规定了应当集体讨论行政处罚决定的情形。这对进一步规范民航行政处罚程序、加强行政处罚行为监督、提升民航行政机关的执法能力和水平、增强执法公信力，具有重要作用。

　　结合民航执法领域特点进一步明确管辖规则。《征求意见稿》在属地管辖和级别管辖基础上，补充特殊情形下的管辖规则，形成了以属地管辖为原则，以难以确定违法行为发生地的违法行为、涉及不安全事件、指定管辖等情形为例外的管辖规则。同时明确了移送管辖和指定管辖的基本规则，有助于形成更加合理的管辖权分配格局，进一步规范管辖的指定和移送等程序问题。

　　法制审核程序的独立化、具体化。法制审核是行政执法三项制度的内容之一，《征求意见稿》不仅将法制审核独立成节，而且明确规定法制审核是普通程序的必要环节，进一步明确了法制审核的内容以及在不同情形下法制审核意见的类型，强化法制审核程序的适用情形，对强化民航行政系统在行政处罚方面的自我规制和自我监督，具有重要价值。

　　增加没收违法所得认定和执行规定，强化可操作性。《征求意见稿》明确民航行政处罚领域违法所得认定基本规则，详细规定适用的情形和相应计算方法，为违法所得的认定提供明确指引。强调扣除退赔费用及税费，有助于保护行政相对人的合法权益。

　　完善建议

　　就《征求意见稿》完善而言，笔者建议围绕民航行政处罚的各个环节进行梳理，进一步对照行政执法三项制度以及行政处罚法、《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》的要求，结合民航领域的特点有针对性地进行查漏补缺。

　　进一步梳理民航行政处罚的各个程序环节，重点完善程序启动、终结或衔接方面可能存在的问题，形成闭环程序。例如在程序启动阶段，建议补充完善民航行政机关启动立案的情形，《征求意见稿》对立案前的线索发现只提到公民举报一种形式，除此之外尚有新闻媒体监督、行政监督检查中发现的违法线索的处理；来自航空事故报告、航空安全数据分析、空中交通报告、当事人披露等途径线索。建议进一步明确主动发现线索的立案程序。同时，从程序终结环节看，应注重不同程序之间的衔接。例如《征求意见稿》第八十三条第四项规定的移送司法机关的情形，可能涉及行政处罚和刑罚适用问题，建议在程序上进一步明确，避免“一移了之”。

　　建议进一步充实和具体化行政执法公示制度、信息公开和重大行政决策程序的要求。行政执法公示制度包括事前、事中和事后的公示，建议设立专条规定行政处罚裁量基准、决定文书和指导性案例的公布规则等。作为加强社会监督和保障公民知情权的重要渠道，对于具有一定社会影响的民航处罚决定，可以依法予以公布。但应明确民航行政处罚决定的公开内容，以避免因为公开给保护相对人的合法权益造成新伤害或二次伤害。同时，《重大行政决策程序暂行条例》就集体讨论决定等相关内容进行了明确规定。《征求意见稿》第五十五条第二款集体讨论的重大决定的规定还不够明确。建议设立专条规定“重大的情形”，注重它与举行听证的情形之间的关系，并明确重大决定的集体讨论程序。

　　建议进一步明确行政处罚和其他行政措施之间的关系，进一步丰富行政处罚监督的手段和方式。《征求意见稿》分两处规定了责令改正和行政处罚决定的并用。首先，责令改正在性质上不属于行政处罚种类，可以单独适用，也可以与行政处罚并用。按照制裁与教育相结合原则，对于责令改正的适用可以单独作出规定，进一步明确责令改正的期限和拒不改正的法律责任，例如依法进行处罚等。笼统规定凡是行政处罚即应当责令改正有所不妥，因为责令改正通常只适用于违法行为存在存续或者连续状态的情形。其次，根据《法治政府建设实施纲要2021—2025》的要求，应创新行政执法方式。建议进一步明确“说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式”与行政处罚在适用上的关系。最后，《征求意见稿》第九章行政处罚监督部分，主要集中于合法性监督，但对于不作为或者拖延作为的监督不足。从执法监督角度看，除合法性监督外，还有效能等方面的监督。建议结合《政府督查工作条例》《法治政府建设实施纲要2021—2025》的要求和民航执法领域的特点，加强诸如投诉举报、案卷评查、设置专门的监督员等机制建设，进一步建立和加强多层次和多维度的监督和检查体系。

　　建议进一步完善立法技术。首先，《征求意见稿》的条文不宜过多重复已有上位法的相关规定，可以对具有相同或者类似内容的条文进行合并。例如在“行政处罚的管辖和适用”部分较多地重复了行政处罚法的规定，《征求意见稿》第十八条“过罚相当”的部分内容可以与第四条的规定适当合并。再比如，责令改正在简易程序和普通程序中两次出现，可以合并放到行政处罚的管辖和适用部分。其次，《征求意见稿》相较于2021年发布的新修改的《民用航空行政处罚实施办法》规定的委托组织的条件发生了重要修改，修改的理由和背景应当有所说明。

　　（作者单位：北京航空航天大学法学院）