《应急管理行政裁量权基准实施办法（征求意见稿）》的制定意义、主要亮点及完善建议

应急管理行政裁量权基准制度应“刚性”“柔性”两相宜

——《应急管理行政裁量权基准实施办法（征求意见稿）》的制定意义、主要亮点及完善建议

　　7月24日，为进一步规范行使行政裁量权，促进合理行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，应急管理部发布《应急管理行政裁量权基准实施办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年8月23日。

　　制定意义及主要亮点

　　党的十八届四中全会决议明确要求，建立健全行政裁量权基准制度。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步规定，全面落实行政裁量权基准制度。2022年7月，国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，第一次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定，对行政裁量权基准的制定主体、职责权限、制发程序、监督管理等提出明确要求。应急管理行政执法工作涉及面广、任务艰巨、责任重大。自2018年机构改革成立应急管理部以来，尚未出台统一的行政裁量权基准制定及适用规范。制定《征求意见稿》是落实党中央、国务院决策部署的具体举措，也是监督和保障应急管理部门严格规范公正文明执法的现实需要。

　　《征求意见稿》共5章41条，界定了应急管理行政裁量权基准的概念，明确了应急管理行政裁量权基准的制定主体及职权范围，规定了应急管理行政裁量权基准内容和适用规则、制定程序和管理等，对应急管理行政裁量权基准的科学制定与精准实施，乃至应急管理法治现代化具有重要意义，有利于进一步促进合理行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　《征求意见稿》的一大突出亮点在于对应急管理行政裁量权基准动态调整机制的规定。《征求意见稿》第三十八条前半部分规定，应急管理部门应当建立行政裁量权基准“动态调整机制”，行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况发生重大变化的，应当及时按照程序修改并公布。这是对《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》相关内容的落实，有利于进一步加强行政裁量权基准管理以及适应经济社会的发展需要。在此基础上，《征求意见稿》第三十八条后半部分进一步明确，在应急管理行政裁量权基准调整未修改公布前，有关应急管理部门应当根据实际情况，对有关行政裁量权基准予以调整适用。这既是对《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》相关内容的进一步细化，以契合应急管理行政执法工作“急难险重”的特点，也是风险社会治理的必需。

　　进一步完善建议

　　《征求意见稿》亮点颇多，但为了进一步规范应急管理行政裁量权行使，还可以进一步聚焦应急管理领域的特点，丰富“灵活性”规范内容，更加科学地制定和管理行政裁量权基准，有效落实国家法律、行政法规，更好实现对应急管理部门依法履职的保障和监督，营造良好的应急管理行政执法生态。

　　建议将名称修改为“应急管理行政裁量权基准制定和管理办法”或“应急管理行政裁量权基准工作办法”。一般情况下，立法名称应简明扼要地概括出所立之法的主要内容。《征求意见稿》第二条第二款明确规定，应急管理部门行政裁量权基准的“制定和管理”适用本办法，且从《征求意见稿》整体内容看，主要为应急管理部门行政裁量权基准的“制定和管理”工作，而并不是现名称所谓的应急管理行政裁量权基准的具体实施问题。因此，建议修改名称，精准概括立法内容，体现立法规范的应急管理工作重点。或者，不修改名称，调整《征求意见稿》第二条及内容体系。

　　建议进一步提升《征求意见稿》的“柔性”制度及机制功能供给。“柔性”制度及机制功能供给，指建立富有弹性和灵活性的应急管理行政裁量权基准。即应急管理行政裁量权以“基准”形式实现“量化控制”目的的同时，依然保持应有的“弹性和灵活性”，以保证它具有响应内外环境、客观事实变化及突发事件的良好应对能力。行政裁量权是行政权的“魅力”之所在，是科学管理公共事务的必需。在思考如何最大量化规范行政裁量权力行使的同时，我们还需要时刻注意不能舍本逐末。因此，适当保持应急管理行政裁量权的弹性和灵活性，才能真正契合应急管理行政权的突出特点及特异性需求。应急管理行政执法的职责目标，主要在于预防和应对可能突然发生的，造成或者可能造成重大人身伤亡、财产损害等危及公共安全的紧急事件。与一般行政执法权力相比较，应急管理多数时候要面对的可能都是急难险重任务，这极大地考验既有的应急法律规范体系，也极大地考验着应急管理者的执法智慧与执法能力。因此，过细或刚性过强的应急管理行政裁量权基准，可能会造成执法人员在应急管理行政执法中不敢作为，进而影响执法人员的灵活性。可以考虑从以下三个方面进一步提升《征求意见稿》的“柔性”制度及机制功能供给。一是建议应急管理行政裁量权基准制定与管理采用“二分法”进行类型化规范，尝试划分“平时（突出刚性）与紧急状态（侧重柔性）”两种情形分而治之，以更好地满足应急管理特殊性的客观需要。二是可以考虑建立更灵活的基准调整、适用及管理机制。例如，可以引入专家咨询制度、专家评估制度等。三是可以增加科学的容错制度规范。系统性履职保障是现代应急管理的必然要求，应急管理行政裁量权基准以引入“容缺或容错补正”制度。建立容错纠错机制是应急管理的客观需求，以避免机械地“照本宣科”作出执法决定，造成人民和国家遭受重大损失。建议参照有关建立容错纠错机制激励干部担当作为的相关规定，结合应急管理工作实际，对“容缺或容错补正”的原则、行政裁量主体救济措施及救济程序等方面予以系统性规定，以避免承担急难险重任务的应急执法人员因担心风险会转嫁到自己身上，而机械裁量，不敢能动、高效执法。

　　建议进一步加强规范用语。目前，《征求意见稿》对应急管理行政裁量权相对方的主体性表述变化比较多，比如：第一条、第十四条规定为“公民、法人和其他组织”；第四条规定为“行政相对人、利害关系人”；第六条、第十条规定为“行政相对人和人民群众”；第十七条、第十八条等表述为“当事人”。建议对照行政处罚法等相关法律法规对以上多种表述予以系统梳理。再比如：对于裁量权基准实施“载体”，《征求意见稿》存在“行政行为（参见第三条等）”“行政措施（参见第二条、第八条）”“行政执法行为（参见第五条、第三十三条、第三十四条、第三十五条等）”等多种表述，建议统一为“行政行为”，因为我国行政诉讼法和行政复议法等法律均用“行政行为”，而非“行政措施”。

　　建议进一步精简或删减重复性规范内容。《规章制定程序条例》第八条第二款明确规定，法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。综观《征求意见稿》，与行政处罚法重复性规定的内容不少。例如，《征求意见稿》第十六条与行政处罚法第三十一条、《征求意见稿》第十七条关于“初违不罚”的内容与行政处罚法第三十三条第三款内容完全重复，建议进一步精简或删减重复性规范条款，充实应急管理行政裁量权基准制度必需的内容。

　　（作者为中国人民警察大学公安法学院教授）