人民调解制度与新时代“枫桥经验”的关系探析

　　新时代“枫桥经验”先后被写入《法治中国建设规划（2020—2025年）》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》及党的二十大报告等重要文件。而“人民调解”作为坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要内容，也被写入《法治中国建设规划（2020—2025年）》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件，即，把人民调解作为引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷的第一道防线。由此可见，坚持和发展新时代“枫桥经验”是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。全面正确认识人民调解制度并将该制度优势转为治理效能，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的题中之义。

　　人民调解制度的文化基因与“枫桥经验”高度契合

　　“枫桥经验”之所以有效并得到推广使用，根源于对中华优秀传统文化中“和合理念”的发扬与传承。“和合理念”概括了中华传统文化追求的理想境界，它映射在司法领域，主要体现为注重调解息讼、坚持无讼理想。所谓无讼理想，并不是消灭诉讼，而是正视并尊重事物之间的差异和矛盾，尽可能减少通过诉讼去处理和化解矛盾纠纷。

　　人民调解制度之所以能在社会主义制度下得以产生与发展，并成为“东方经验”，正是因为它所蕴含的文化基因与“枫桥经验”中的“和合理念”高度契合。具体来说，一是人民调解是中国传统文化强调“天人合一”，主张天、地、人，万物和谐的世界观的集中体现。在中国传统法律文化中，“礼”是最高的规范与准则，“礼”的最高目标是达到天人合一、社会和谐、天下大治的“大同”世界。这是诉讼外调解得以形成和发展的理论基础。二是人民调解制度是中华传统文化中“和合理念”在传统价值观上的必然体现。中国传统社会文化观念中，人们喜欢委婉、含蓄、达理，注重人际关系和睦，遇事讲求顺其自然等。大家对那些只重视物质利益而忽略道德追求的人持普遍藐视与贬斥态度，一般将用调和方法解决冲突与纠纷视为“善之善者也”，认为为了物质利益而不顾一切者是一种无道德修养的表现。因此，以说服、调和的方法解决冲突的诉讼外调解，与中国人的传统处世哲学不谋而合。

　　在我国革命、建设和改革的各个历史时期，中国共产党人坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，持续推进马克思主义中国化时代化，区分不同性质的矛盾，并采取不同政策与措施处理社会矛盾，对敌我矛盾采取专政与打击的办法处理，对人民内部矛盾主要采取团结、批评、教育的方法处理。由此可见，人民调解制度与党的主张和政策，都从中华优秀传统文化中吸取了营养与精华。这使得以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为核心要义的新时代“枫桥经验”与人民调解制度的文化基因高度契合，即都蕴含了中华优秀传统文化中的“和合理念”。

　　人民调解制度的实然功能与“枫桥经验”高度契合

　　“枫桥经验”从作为社会主义教育运动的经验深化拓展为社会治理经验，尽管在不同历史时期有不同的表现形式，但它的核心要义在于抓源头、抓苗头、抓基础，矛盾就地解决，把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态，实现一方和谐平安。即，小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。而人民调解制度作为“枫桥经验”具体实践的司法举措，它的实然功能与“枫桥经验”高度契合。

　　纵观人民调解制度的历史沿革，主要经历了四个时期，分别为萌芽期、形成期、重建期和多元化发展期。萌芽期为革命根据地时期，这个时期人民调解作为一种民众参与的大众化司法制度，囿于当时处在战时，司法资源短缺，以调解方式解决社会纠纷程序简便、对抗性较弱，更容易被大众接受并认可。形成期为新中国成立到20世纪60年代。1954年3月发布的《人民调解委员会暂行组织通则》正式确立人民调解制度，将人民调解委员会定性为群众性的调解组织，主要解决一般的民事纠纷以及轻微的刑事纠纷，加强人民普法教育。这个时期人民调解工作融入了党的群众路线方针，在纠纷解决、普法教育中具有重要作用。重建期为20世纪80年代至2010年。1982年，“人民调解”被写入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）；2010年，《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）正式出台，标志着人民调解制度迎来了新发展。这个时期人民调解委员会的职责范围主要为解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，肩负社会治理功能。2011年至今，为人民调解多元化发展时期。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计，进一步强调人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的重要性。近年来，随着科学技术的迅速发展，信息化使得陌生人之间交往越来越频繁，这要求人民调解向多元化方向发展，以应对矛盾纠纷的复杂化。因此，矛盾多元化背景下的人民调解制度需要在法律上承担着化解矛盾纠纷的功能，在政治上承担着提高组织自治能力的功能，在社会上承担着促进人与人、人与社会之间和谐稳定的功能。从上述人民调解制度的发展过程来看，人民调解制度的功能在不断变化。当下，它已成为集纠纷解决、基层治理和社会资源整合为一体的矛盾纠纷预防化解制度，这和强调矛盾纠纷就地化解、源头解决的新时代“枫桥经验”在功能、目标上具有高度一致性。

　　人民调解制度的性质定位与“枫桥经验”高度契合

　　习近平总书记强调，要坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国。相信群众、依靠群众，唤起群众自觉，激发群众力量，才能有效化解矛盾、破解难题，实现长治久安。这是新时代“枫桥经验”创新工作方法、运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益问题的重要经验之一。这和人民调解制度充分发挥人民群众在矛盾纠纷调处的作用具有高度一致性。

　　从现行法律规范看，人民调解制度是指人民调解委员会以国家法律为依据，以国家政策和社会公德等为准则，对发生纠纷的当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的制度。这种性质定位与新时代“枫桥经验”的价值理念高度契合，具体可以依据《宪法》《人民调解法》《人民调解委员会组织条例》等有关人民调解制度的法律法规进行解释。

　　一是人民调解制度具有民间性。人民调解委员会主要职责为调解民间纠纷，解决民事领域的矛盾。《人民调解委员会组织条例》第五条第一款规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。”这表明人民调解制度是运用民间力量化解矛盾纠纷的制度，具有民间性。

　　二是人民调解制度具有群众性。《宪法》第一百一十一条第二款明确，人民调解委员会是下设在居民委员会、村民委员会的群众性组织。《人民调解法》第七条明确规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织；第八条、第九条、第三十四条进一步明确，企事业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要设立人民调解委员会，并规定了人民调解委员会的组织形式、设立主体和人员构成。这表明人民调解制度是运用基层力量化解纠纷、联系群众、服务群众进行基层社会治理的制度，具有群众性。

　　三是人民调解制度具有自治性。从调解过程看，人民调解是当事人意思自治的活动。《人民调解委员会组织条例》第六条规定了人民调解的原则，调解工作在双方当事人自愿平等的基础上进行。从调解协议的法律效力看，根据《人民调解法》第三十一条和第三十三条的规定，调解协议具有法律约束力，但没有强制执行力；只有双方当事人向人民法院申请司法确认，经法院确认为有效的调解协议才具有强制执行力，可以向人民法院申请强制执行。这意味着人民调解委员会对调解协议的履行只有监督权而无强制执行权，调解协议的执行只能依赖当事人双方的自愿履行或双方向法院申请司法确认。因此，人民调解制度具有自治性。

　　综上，人民调解制度是民间性纠纷解决制度，群众性基层治理、自治性社会整合制度，它与新时代“枫桥经验”的群众工作方法一脉相承，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要抓手。

　　本文为2022年度湖南省社科基金智库重大委托项目“基层社会治理重点难点与对策研究”（项目编号：22ZWA015）的阶段性成果。

　　（作者单位：中共湖南省委党校）