浅谈《铁路公益性运输监督管理办法（征求意见稿）》

构建现代化、法治化、国际化铁路公益性运输监管体系

——浅谈《铁路公益性运输监督管理办法（征求意见稿）》

　　日前，为维护社会公共利益、加强铁路公益性运输监督管理，国家铁路局研究起草、发布《铁路公益性运输监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年7月25日。

　　制定意义及主要亮点

　　《征求意见稿》的制定意义重大，符合时代需求和历史使命。首先，《征求意见稿》是贯彻落实党的二十大精神，推进铁路高质量发展的重要举措。党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”《征求意见稿》通过法治方式，强化铁路监管，促进公益性运输发展，规范和保障铁路公益性运输服务的质量和安全，对铁路高质量发展将起到积极促进作用。其次，《征求意见稿》是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，推进以人民为中心的发展思想的实践行为。习近平总书记强调：“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”铁路公益性运输包括学生、伤残军人、涉农物资、紧急救援以及“慢火车”等公益性运输线路和公益性运输任务，具有公共性、普惠性、均等性、可获得性的特点。《征求意见稿》调整和保障铁路公益性运输服务的质量和安全，是铁路领域贯彻落实以人民为中心的发展思想的监管实践。最后，《征求意见稿》进一步深化铁路改革发展，是实现交通强国铁路先行战略目标的重要路径。《征求意见稿》对铁路公益性运输的义务内容、监督管理、法律责任进行了详尽系统的规定，可以推动铁路公益性运输规范化、法治化，持续推动铁路治理体系法治化，对推动政企分开改革、强化铁路行业监管、健全铁路治理体系具有积极推动作用。

　　《征求意见稿》分为总则、铁路公益性运输要求、监督管理、法律责任和附则，共5章43条，在立法结构、立法内容和立法特色方面具有诸多亮点。就立法结构而言，《征求意见稿》的立法结构清晰，章节设置合理。就立法内容而言，《征求意见稿》相对较为全面，主要体现在第二章“铁路公益性运输要求”，详细明确规定了铁路运输企业的公益性运输义务及具体要求，包括铁路公益性运输的安全和质量保障要求、铁路公益性运输的自查机制要求、不得拒绝符合条件的合理的公益性运输要求、不得为公益性运输设置障碍要求等。就立法特色而言，《征求意见稿》的立法特色主要表现为：其一，总则部分明确了铁路公益性运输的综合治理体制，清晰界定了铁路运输企业、铁路监管机构及其他社会主体的职责划分，并在后续章节中分别予以具体化和系统性的规定；其二，《征求意见稿》强调了铁路公益性运输的企业自治责任，对铁路运输企业的公益性运输管理机制及其责任追究提出明确要求；其三，《征求意见稿》规定了较为健全的公益性运输监管执法措施和监督检查职权，对实践中铁路监管机构进行公益性运输监督检查提出了基本保障。

　　进一步完善建议

　　相对而言，《征求意见稿》已基本健全完备。但是，为进一步提升铁路公益性运输监管体系的现代化、法治化和国际化，《征求意见稿》还可以进一步完善。

　　第一，建立健全现代化的铁路公益性运输监管体系。现代铁路监管体系是指符合现代铁路结构特征和体系特点，符合本国国情和实践需求，适应现代铁路改革发展需要的铁路监管框架。现代铁路运输不仅包括铁路市场竞争性业务，还包括铁路公共服务业务。因此，构建有效竞争的铁路市场和公共运输服务相结合的铁路运输体系，既能有效促进铁路市场发展，也能够满足人民群众的基本铁路服务需求，从而推进铁路行业高质量发展。与之相对应的是，现代铁路监管体系应具备高度的适应性，能够顺应本国铁路行业发展、铁路结构体系和铁路公共服务的动态变迁，与时俱进地提升铁路监管的有效性。比如，域外有的铁路发达国家由于片面追求铁路市场竞争效率，忽略铁路公益性运输监管，导致铁路公益性运输无法得到有效保障，从而不得不进行相关改进。为确保铁路公益性运输监管的科学性和有效性，《征求意见稿》需合理界定铁路公益性运输的内涵、外延及监管体系，构建符合我国铁路改革发展需求和铁路运输结构的制度体系，从而确保我国铁路公益性运输监管现代化。

　　第二，建立健全法治化的铁路公益性运输监管体系。健全的铁路监管体系必须拥有多样化强有力的法治“工具箱”，从而实现铁路公益性运输的有效监管。有效铁路监管体系必须具备强大的执行力。由于铁路公益性运输领域涉及社会公共利益，因而更需要强化铁路公益性运输监管，配备与其监管目标、监管需求相一致的监管制度措施。笔者建议，《征求意见稿》建立健全铁路公益性运输服务评价考核体系，明确铁路公益性运输评价指标，构建与铁路公益性运输评价考核机制相一致的铁路公益性监管奖惩制度体系。

　　第三，建立健全国际化的铁路公益性运输监管体系。国际铁路监管实践表明，一个国家想要实现有效铁路监管，必须确保该国铁路监管机构的监管职责与监管职权相匹配，并为其配备有效的监管资源。铁路公益性运输的有效监管依赖于铁路监管机构的监管职权与监管资源。因此，《征求意见稿》可以参考国际铁路监管立法的做法，赋予我国铁路监管机构相应的监管职权及监管资源。例如，铁路公益性运输补贴和奖励的考核权、铁路公益性运营资格的授予与否及监管权力等。

　　（作者单位分别为石家庄铁道大学经济与法律学院、天津师范大学法学院）