《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明年1月1日起施行

依法加强无人机飞行及相关活动安全监管

　　近年来，成为飞行新宠的无人机受到社会广泛关注。实践中，因无人机“黑飞”扰航、失控伤人、偷拍侵权等问题日益凸显，威胁航空安全、公共安全和国家安全，风险挑战不容忽视。为依法加强无人机飞行及相关活动的安全监管，有效化解和防范风险，促进相关产业持续健康发展，近日，国务院、中央军委公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年1月1日起施行。

　　《条例》有哪些重点、亮点，施行后无人机该怎么飞，将对无人机产业发展带来哪些影响？民主与法制社记者采访了业内人士和相关专家学者。

　　明确概念及分类管理思路

　　什么是“无人机”？北京航空航天大学外层空间法研究所所长高国柱教授表示，无人机是一种技术称谓，在法律性文件和行政规范性文件中称为“无人驾驶航空器”。它是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器，与有人驾驶的航空器存在很大差别。

　　《条例》第二条第二款规定，无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器；第三款规定，无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型。

　　司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人就《条例》答记者问时表示，无人驾驶航空器类型很多，其性能、用途、运行风险等差异较大，在坚守安全底线的前提下，在监管上需要适度体现差异化，不宜“一刀切”。据此，《条例》按照分类管理思路，根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别，在设计生产、操控人员要求、飞行空域划设、飞行活动规范等方面，既明确了一体遵守的规则，又规定了差异化的监管要求，以更好地适应实际情况。

　　中国民航管理干部学院院长于剑表示，《条例》规定，在适航管理上，微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、维修以及组装、拼装无需取得适航许可。在飞行活动审批上，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域的飞行无需提出飞行活动申请；微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域融合飞行无需经空中交通管理机构批准以及取得特殊通用航空飞行任务批准。在运营合格证核发方面，使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位，需取得民用无人驾驶航空器运营合格证后从事通用航空业务，无需取得通用航空经营许可证与运行合格证。在操控员管理上，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行无需取得操控员执照。针对风险可控的农用无人驾驶航空器飞行，《条例》在操控人员管理、飞行活动申请、融合飞行、运营单位资质方面定向降低相关限制性要求。在无线电管理、操控员民事行为能力要求、强制保险等方面，《条例》依据无人驾驶航空器类型区别规范。这使得标准明确、分类施策，释放了改革红利。

　　强化全链条一体化监管

　　《条例》施行后，无人机的生产、飞行要注意哪些问题？

　　高国柱表示，《条例》在提出分类管理思路的基础上，强调全链条一体化监管：生产者应遵守产品识别码制度；所有者应对航空器进行实名登记和国籍登记；使用者原则上应申请获得运营合格证；操控小型、中型、大型民用无人机的人员应当取得相应操控员执照；遵守空域管制的基本要求；遵守融合飞行的限制性规定；及时向监管平台报送识别信息；飞行活动组织单位应承担飞行安全主体责任；飞行活动的组织单位或者个人应遵守飞行活动申请和监管要求；遵守无人驾驶航空器空中交通管理规则；禁止利用无人驾驶航空器实施违法犯罪活动，并对从事特定业务或活动的无人驾驶航空器作了限制性规定。“这些系统化规定使分类管理思路得到了进一步贯彻落实。”

　　高国柱认为，《条例》中强化无人机飞行管理和相关活动的全链条监管还体现在以下几个方面：首先，明确国家空中交通管理领导机构的职责是统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，组织协调解决无人驾驶航空器管理工作中的重大问题。其次，规定由国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作；县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作；各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内无人驾驶航空器飞行管理工作。这使《条例》形成了层次分明、权责清晰、分工协作的无人机监管体制。

　　此外，《条例》进一步强化质量和安全运营能力要求，完善了民用无人机的适航许可和运营合格准入制度；明确了无人机飞行空域的划设与管理制度；明确了（无人机与有人驾驶航空器之间的）隔离飞行的基本原则，但允许在经过空管机构批准（某些情况下无需批准）的情况下实施融合飞行活动；加强了监管平台建设，明确了飞行活动的监管制度，细化了监管要求。对无人驾驶航空器飞行异常情况、违规飞行、违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的行为，规定了相关当事人的报告制度以及有关部门可以采取现场处置或紧急处置措施的权力，这在很大程度上弥补了过去的监管空白和漏洞。

　　将给行业发展带来机遇

　　十四届全国人大代表、中国民间商会副会长、武汉高德红外股份有限公司董事长黄立表示，《条例》出台前，我国已出台了《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等一系列规范性文件。《条例》的出台，标志着我国无人机产业将进入“有法可依”的规范化发展新阶段。这对无人机监管法治化、整个无人机行业发展将产生深远影响。

　　国家安全防范报警系统产品质量检验检测中心原主任胡志昂表示，《条例》规定，国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，根据需要划设无人驾驶航空器管制空域，管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域，切实有效释放了空域资源，有力规范了飞行活动组织实施，是无人驾驶航空器管理有法可依的重要标志。

　　高国柱表示，《条例》规定，从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，需要向国家民用航空局申请适航许可；从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。这对无人机的设计者、生产商和维修商提出了更高的质量要求。

　　于剑认为，《条例》的出台，打通了我国无人驾驶航空器管理体制机制的“大循环”。建议有关部门和单位应当抓住《条例》实施前的过渡期，抓紧配套规章标准，加快构建监管系统，超前布局科研专项，有序引导行业自律，为我国无人驾驶航空器产业起飞铺平跑道。