《民用航空计量管理规定（征求意见稿）》完善建议

建议将“法人或者法人授权机构”改为“法人或者法人委托机构”

——《民用航空计量管理规定（征求意见稿）》完善建议

　　4月24日，中国民用航空局发布《民用航空计量管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2023年5月24日。

　　该《征求意见稿》对原规章六处进行修订。这六处修订重点围绕明确民航计量管理工作范围、增加计量器具溯源和计量标准器具要求、删除民航计量技术机构三级划分等方面进行调整，进一步贯彻国家计量管理改革精神的政策方针，值得肯定。

　　同时，《征求意见稿》围绕民航计量技术机构的范围进行规范和调整，明确：“民航计量技术机构应当具备与其所开展计量技术活动相适应的计量器具、场所、设施、人员、环境条件和测量方法，建立相应的管理制度，并保持持续有效运行。本规定所称的民航计量技术机构，是指从事民航领域计量检定、计量校准、计量比对活动的法人或者法人授权机构。”其中，“法人或者法人授权机构”这一表述有待商榷。笔者建议，将此处“法人或者法人授权机构”改成“法人或者法人委托机构”。具体理由如下：

　　禁止转授权的要求。民航计量机构开展计量活动是基于《民用航空计量管理规定》的授权，获得了从事计量活动的资格和资质。按照禁止转授权的要求，民航计量技术机构从事计量活动的资质和资格不得任意转授其他法人或组织。从计量活动的开展来看，计量检定、计量校准、计量比对、民航专用计量标准建立、民航部门计量规范制修订等活动，事涉民航计量工作的监督管理，保障民用航空量值的准确可靠，更关系到民航运输安全这一公共利益。西方国家有“授权的权力不能再转授”之法谚，这形象揭示了强化计量活动监督管理背后所追求的法益逻辑——以严谨的计量维护民航运输安全。如果允许计量机构任意转授权，那么可能会造成其他组织基于所谓的权力转授而作出的行为无法律效力，甚至导致责任归属混乱、责任推诿扯皮等问题。此外，民航计量技术机构的任意转授权的行为也会导致民航监管机构和社会公众对民航计量活动的监督难以落到实处。

　　严格落实民航计量机构开展计量活动资质条件的要求。《征求意见稿》第十二条对民航计量技术机构开展计量活动提出了相应要求，即民航计量技术机构应当具备与其所开展计量技术活动相适应的计量器具、场所、设施、人员、环境条件和测量方法，建立相应的管理制度，并保持持续有效运行。由此可见，具备开展民航计量技术活动的机构在人、财、物等方面具有准入条件和门槛的要求，毕竟计量是实现单位统一、保证量值准确可靠的活动，要求十分严谨。民航计量活动具有促进民航科技创新、民航产业发展、贯彻落实国务院印发的《计量发展规划（2021—2035年）》要求的重要作用，计量活动必须严谨规范，严格资质要求亦是应有之义。因此，对于开展民航计量活动的技术机构，我们应严格参照《征求意见稿》中对于民航计量技术机构的相关资质要求，从源头上限制不符合开展计量活动资质条件的计量机构入场。如果允许民航计量技术机构任意转授开展计量工作的权力，而不对该组织的资质条件加以严格筛查，那么则难以有效满足加强民航行业计量标准建设、提升民航数字化量值传递溯源能力的任务需求，也可能引发民航计量技术机构的市场运营风险。

　　其他机构计量活动的开展是基于与民航计量技术机构协商之下的双方法律行为。从行政法上看，授权与委托有着重大区别，如权力来源、对象、方式、责任承担等方面有诸多不同。从民事活动来看，通常认为授权是单方民事法律行为，而委托是双方民事法律行为，二者虽有一些区别，但不如行政法上的授权与委托之间的区别那样明显，如民法上，无论授权还是委托，委托人和授权人始终是责任的承担者，不会产生责任的转移问题，但在行政法上这二者却有着明显的区别。从《征求意见稿》规定的内容看，计量活动的开展虽有一定的公益性，但是在具体计量活动开展时，民航计量技术机构与相关机构更多是双方协商之后的结果，毕竟民航技术计量机构对相关机构的选择，既有出于资质条件审查方面的考虑，也有双方在“责”“权”“利”等方面沟通协商的成分。从这个角度看，它显然属于双方民事法律行为，更具有委托的特征，如若此处采用授权的表述，容易让人误读。同时，将民航计量活动的开展定性为民航计量技术机构的单方民事法律行为，而忽视相关机构与民航计量技术机构之间存在的私法合意，并不完全符合实际。

　　权责一致要求。计量机构开展计量活动是基于《民用航空计量管理规定》的授权，从这一点来看，按照权责一致要求，计量机构开展计量活动，作为责任主体理应承担相关责任。其他机构计量活动的开展，从本质上并不是获得《民用航空计量管理规定》授权之后的行为，而是获得授权的计量机构委托之后的结果，因为权力的来源本质上是计量机构基于《民用航空计量管理规定》而享有，而这一获得授权的过程在《民用航空计量管理规定》与其他机构之间并不存在。如果此处采用授权的表述，则会导致权责在外观形式上的不一致，形式上民航计量技术机构获得开展计量活动的授权，但是具体计量活动的开展则又由其他机构进行。从此处所采用的“授权”一词来看，这似乎有把计量活动开展的权责转出之嫌，一则所转出接受的机构并不是获得授权的民航计量技术机构，二则这也不是所谓“代工贴牌”，那么，从责任追究来看，则可能导致名实不符、权责不一致。因此，若采用这种模式，最终会使获得授权的民航计量技术机构成为一个规避风险的“中间商”。

　　综上，笔者建议，将“法人或者法人授权机构”改成“法人或者法人委托机构”更妥当。

　　（作者单位分别为中国民航管理干部学院、中南财经政法大学）