加快养老服务立法 积极应对人口老龄化

　　近日，全国人大社会建设委员会表示，将会同有关方面进一步加强对养老服务领域立法的研究论证，积极开展调查研究，推动加快立法进程，条件成熟时，提请将制定养老服务法列入常委会年度立法工作计划。民政部表示，目前已形成养老服务法文本建议稿。

　　2019年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，打造高质量的养老服务和产品供给体系。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》、国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，对应对人口老龄化的具体工作任务作了进一步部署。随着深入推进法治国家、法治政府、法治社会的建设，有必要制定专门的“养老服务法”，推进养老事业和产业的持续健康发展。

　　制定“养老服务法”的必要性

　　制定“养老服务法”，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供法治保障。《中华人民共和国老年人权益保障法》第四条规定：“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。”《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。”《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，以加快完善社会保障、养老服务、健康支撑体系为重点，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。”因此，应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，制定“养老服务法”，规范养老服务体系，为构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，进一步提供法治保障。

　　制定“养老服务法”有利于为缓解养老服务供需矛盾提供法治保障。人口老龄化是人类社会发展的客观趋势。近年来，我国老年人口规模不断扩大，以家庭养老为主的传统模式已无法满足老年人养老服务需求，且随着经济社会的发展，人们的养老服务需求越来越多元化、差异化，这使得养老服务的需求与供给之间不匹配。制定“养老服务法”，有效促进养老服务的快速发展，有利于缓解养老服务的供需矛盾，建设与人口老龄化进程相适应的老龄事业和养老服务体系。

　　制定“养老服务法”，为健全养老服务体系、提高养老服务质量提供法治保障。目前，我国老龄事业发展和养老服务体系建设已经取得了一系列新成就，但还需进一步健全完善，政府、社会、市场和家庭责任边界需要进一步明晰，还存在服务设施、机构、人员和资金要素保障不到位、区域发展不平衡等问题，不能完全满足老年人多层次多样化需求。制定“养老服务法”，有助于健全养老服务体系，促进养老服务水平进一步提升。

　　制定“养老服务法”的建议

　　确立“权利导向”立法定位。《中华人民共和国宪法》第十四条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”获得养老服务权利是老年人的基本权利。制定“养老服务法”，应当明确要求国家建立和完善养老服务法律体系、规划和建设养老服务设施等。

　　确立居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务模式和体系。在养老服务体系建设方面，坚持政府、社会、家庭、个人共同参与、各尽其责，弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，巩固家庭养老的基础地位，打造老年友好型社会。创新养老服务模式，将家庭成员的非正式养老纳入到整个养老服务体系之中，建立相应的支持和督促机制，如养老服务“时间银行”制度（通过制度设计，鼓励和支持低龄老年人为高龄老年人提供非专业性的养老服务，按照一定的规则记录服务提供者的服务时间，存入其“时间银行”个人账户，以便将来兑换相同时长的服务）。鼓励支持引导社区养老和机构养老，提升社区养老服务能力，着力发展街道（乡镇）、城乡社区养老服务网络，依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务。通过直接建设、委托运营、购买服务、鼓励社会投资等多种方式发展机构养老。

　　以一般服务对象为主，兼顾特殊服务对象，构建普惠为主、特惠为辅的养老服务体系。立法应当保障不同需求的养老服务，根据老年人年龄大小、健康状况等差异，统筹兼顾“一般对象”和高龄失能失智的“特殊对象”的养老服务。在养老服务项目及待遇供给方面，根据对象差异，统筹兼顾“普惠待遇”和“特殊待遇”。首先，精准确定养老服务对象，即通过立法建立和完善失能失智老人的评估标准和程序；明确失独老人、独居老人，区分“一般对象”和“特殊对象”。其次，根据服务对象差异，确定差异化服务项目和待遇标准；在确保所有老年人享有基本“普惠待遇”的基础上，对“特殊对象”提供针对性的“特惠待遇”。最后，根据服务对象和服务待遇差异，对服务主体（如养老机构）的资质审批、服务质量监督、专业人员培养和配备等方面提出相应要求。

　　建立配套的养老服务评估和质量监督体系。一是完善养老服务评估制度，包括养老服务评估的主体多元化、养老服务评估指标体系、养老服务评估程序以及评估结果的应用。二是构建多元参与、全方面全过程的养老服务质量监督体系，具体包括：监管主体，包括政府部门、养老服务行业组织以及接受养老服务的老年人及其家人等；监管内容，包括服务安全、服务质量、资金安全、突发事件应对、从业人员等；监督标准，包括养老服务设施设备、人员配备、资质条件、服务满意度等；监督程序，包括事前、事中、事后三个环节的监督管理，如政府部门行政执法检查、机构的定期报告、接受服务对象的投诉举报等；监督结果的应用，将服务质量与市场信誉、行业准入等挂钩，通过市场机制督促服务提供者提高服务质量。

　　促进养老服务体系数字化、智能化。一是通过立法，鼓励支持引导人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在养老服务领域的应用，提高养老服务的便捷性和可获得性。二是加强智慧养老服务在老年人中的宣传、培训工作，提高老年人的数字应用能力。三是在推广智慧养老过程中，对于部分老年人不会使用智慧养老服务的情形，应当保障老年人选择传统服务方式的权利，避免数字技术的广泛应用可能导致部分老年人面临“数字鸿沟”、陷入“数字歧视”等。

　　（作者为首都经济贸易大学劳动经济学院教授）