浙江出台全国首部行政合法性审查规定

以“小切口”牵引推动法治政府建设“大变革”

　　行政合法性审查，是指在行政决定作出之前，对行政决定是否符合上位法规定进行审查的行为，属于前置性审查方式，起到预防、避免和减少法律风险的重要作用。近日，浙江省出台《浙江省行政合法性审查工作规定》（以下简称《工作规定》），将于4月1日起施行。

　　该《工作规定》由浙江省司法厅牵头起草，为全国首部规范行政合法性审查工作的创制性政府规章，立足加强行政行为源头规范，以“小切口”牵引推动法治政府建设“大变革”，展现了浙江在完善预防性法律制度领域的先行性和创新性。

　　接受采访的专家学者表示，《工作规定》在降低行政成本、促进诉源治理、拓展预防性法制、提升数据赋能等方面都做了很好的尝试，具有典型的示范意义和重要的法治价值。

　　对行政合法性审查进行全面规定

　　《工作规定》分6章45条，对行政合法性审查进行全面规定，进一步加强和规范行政合法性审查工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治政府建设和基层社会治理，维护国家法治统一。

　　中国政法大学教授成协中表示，《工作规定》所称的“行政合法性审查”，是各级人民政府、有关部门对拟作出的行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议是否符合法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定，开展前置审查的活动。这种事先审查可以更好地发挥事前预防和诉源治理功能，也是对实践中存在的行政合法性审查工作范围不明确、标准不统一等问题的积极回应。

　　浙江工业大学文化与法制研究中心主任、法学院教授石东坡认为，行政合法性审查是在严格依法行政、建设法治政府进程中孕育和确立的预防性、自律性和内控性的法治保障措施。浙江省出台的《工作规定》，实现了行政合法性审查工作在省域层面的规范化、标准化，至少具有三重意义。一是认真贯彻落实党的二十大精神，聚焦法治政府建设，率先突破、建章立制，彰显扎实推进依法行政、加快建设法治政府的担当作为。二是在依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设中切实深化政府自身法治化，发挥示范带动作用，进一步加快落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》。三是织密行政合法性审查覆盖网络，有效预防基层社会治理中的问题，实现政府治理效能和社会运行效能同步提升。

　　进一步严格把控行政合法性问题

　　2018年发布的《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》要求，“确保所有规范性文件均经过合法性审查，保证规范性文件合法有效”。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条规定，“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”，并列举了应当进行法制审核的具体情形。

　　中国政法大学教授赵宏认为，《工作规定》在行政规范性文件和行政处罚基础上，将重大行政决策、除行政处罚以外的其他重大行政执法决定以及行政协议都一体性地纳入了前置审查范畴，这在更大范围内可以有效预防、避免和减少法律风险。同时，为确保这种前置审查不流于形式，《工作规定》明确规定了“三不原则”，即凡未经合法性审查的事项不得提交审议、不得作出决定、不得对外公布。“三不原则”相较《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》的规定更具体，也充分体现出浙江省政府将前置审查内嵌于行政文件、决策、决定和协议作出前，以此进一步严格把控行政合法性问题。

　　石东坡认为，相较于之前散见于多部行政规范性文件中的行政合法性审查，《工作规定》做到了“宽”“高”“全”。首先，《工作规定》明确对行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议进行合法性审查，且拓宽到涵盖公共事务职能的组织主体以及相关其他行政涉法事务上，这是对审查对象的求“宽”。其次，《工作规定》明确了合法性审查标准的不同类型及其构成要件或要素，细化了合法性评定的审查意见类型及其适用条件，并明确不仅要规范上合法，还要突出改革优先和创新优先，这是对审查标准的求“高”。最后，《工作规定》还建立健全全闭环合法性审查流程，并设置了审查事项目录清单及其动态调整机制、智能化应用体系、省级工作指引制度、资格能力制度、专家参与和咨询论证制度，以及购买法律服务、报告考核督察、责任追究等一系列保障机制，这是对审查机制的求“全”。

　　成协中表示，《工作规定》对数字赋能作出专章规定值得称赞。它不仅在第四章提出要推动“行政合法性审查数字化建设，构建上下贯通、部门协同的行政合法性审查职能化应用体系”，还提出要通过行政合法性审查数字化管理平台和数据库，综合集成行政合法性审查数据，实现数据跨部门、跨地区、跨层级的有序流动，并要求加强合法性审查数据分析研判和数据安全管理，充分发挥合法性审查数据在决策、管理、监督、争议预防等方面的作用，这也符合数字政府建设中安全和发展并举的要求。

　　有助于实现法治政府建设

　　制定出台行政合法性审查规定，是行政机关依法履行管理职能的重要方式和手段，直接关系到人民群众切身利益，更事关政府形象。《工作规定》已构建起相对体系性和规范化的审查机制，依照其规定，行政机关可以根据不同情况作出四类审查意见，即审查事项合法、审查事项需要修改、审查事项需要补充相关程序、审查事项不合法等。

　　成协中认为，浙江省以专门规章方式对行政决定进行自我约束，充分发挥前置性行政合法性自我审查所具有的灵活、主动优势。《工作规定》为行政合法性的自我审查提供有效规范，有助于实现法治政府建设、基层社会治理和市场经济健康发展。

　　石东坡表示，健全政府内部监督，是完善行政权力监督体系的重要切入点和关键着力点之一。对政府权力的合法性审查，就是在政府权力行使前期过程中嵌入合法性准绳，从而有效避免违法决策、违法施政。政府决策、决定的法治含量影响和决定着营商环境法治化程度。《工作规定》将以内部审查、消除隐患为解决问题的着力点，进而推动政府守法、决策依法、行政合法，向政府自身要“合法性”、要“有效性”，抓住了市场化法治化国际化营商环境建设的主要矛盾，将有力地保障优化法治化营商环境、促进经济社会高质量发展。