农村集体经济组织法草案首次提请审议

进一步维护农村集体经济组织及其成员的合法权益

　　2022年12月27日，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）提请十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议，进一步维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其行为，促进农村集体经济高质量发展。

　　为何制定农村集体经济组织法？《草案》的出台，将为农村集体经济组织及其成员带来哪些机遇和利好？《草案》在哪些地方还可以进一步完善？对此，民主与法制社记者采访了有关专家学者。受访专家表示，《草案》一旦正式生效，对维护好广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。

　　巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度

　　为何制定农村集体经济组织法？全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文在作《草案》说明时表示，农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。

　　农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室助理研究员郑庆宇认为，自2016年正式发布《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，深化农村集体产权制度改革以来，截至2021年底，全国确认农村集体经济组织成员约92亿人，已经登记赋码的农村集体经济组织约966万个。但基于历史等原因，当前，一些地方的农村集体经济组织，还存在着组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题。《草案》针对当前农村经济组织存在的问题，通过概念界定，明晰了农村集体经济组织是不同于农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织的地区性经济组织，明确农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织、是参与乡村治理的重要主体；制定农村集体经济组织法有利于妥善处理各种利益关系和社会矛盾，为推进城乡协调发展，健全乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

　　东北农业大学公共管理与法学院副院长刘兆军表示，目前，农村集体经济组织作为特别法人，其特殊地位、特定范围、特有职能职责等现有法律未明确规定，《草案》通过专门立法可以有效保障农村集体经济组织的特别法人地位，明晰农村集体经济组织成员的权利义务和成员确认规则，规范农村集体财产的经营管理和收益分配制度，依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益；有利于推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，形成既体现集体组织优越性又调动农民个体积极性的农村集体经济运行新机制；有利于让广大农民分享改革发展成果，促进农村农民共同富裕。

　　华南农业大学地方法制研究中心副主任邓定远表示，随着城镇化推进和集体经济发展壮大，农民对公共服务和公益事业的需求不断增加，在当前公共财政还难以全面覆盖农村的情况下，通过立法促进农村集体经济发展，可以使其为农村社会事业发展提供支持，成为支持农村公共事务和公益事业发展的有益补充。

　　农村集体经济组织是经济主体更是治理主体

　　《草案》共八章，依次为总则、成员、登记合并与分立、组织机构、财产管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十八条。主要内容包括明确立法目的、适用范围；规定成员的确认及其权利义务；对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定；规范农村集体经济组织的组织机构；明确对集体财产依法实行分别管理；明确争议的解决办法和法律责任等。

　　刘兆军表示，农村集体经济组织具有天然的经济功能，自身内部治理更是乡村治理的组成部分。例如《草案》第三条规定：“农村集体经济组织是发展壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”这说明农村集体经济组织不仅是经济主体，更是治理主体，其法律地位进一步明确、夯实。

　　邓定远表示，《草案》明确了农村集体经济组织及其成员的内涵、对应条件，形成集体经济组织的法律地位、特别法人资格的专门内容，设置成员大会、成员代表大会、理事会、监事会的组织机构体系。对组织成员身份确认，不仅明确了户籍关系、农村土地承包关系、对集体贡献等基本考量因素，还就婚假、生育、抚养收养、政策性移民等特殊情形作出规定；在权利义务方面，明确了组织成员享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督等权利。另外，《草案》附则部分认可了此前已经登记的农村集体经济组织和已经确认的集体成员的有效性。

　　郑庆宇认为，《草案》有效衔接农村集体产权制度改革，明晰了农村集体经济组织的职能职责与经营活动，强化了农村集体经济组织参与乡村治理等。其中，建立农村集体经济组织及其成员的权利救济机制；农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体；农村集体经济组织当年收益应当按照章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营、为成员提供服务和福利等规定，将有效推动乡村善治，让广大农民在改革中分享更多成果，给农村集体经济组织及其成员带来机遇和利好。

　　部分细节还可以进一步修改完善

　　《草案》回应实践迫切需要，通过立法确立农村集体经济组织的基本原则和主要制度，建立健全农村集体经济组织的法律制度，为解决实践中的问题提供法律规范和依据，填补了农村集体经济组织立法空白。为了有效巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，受访专家认为，《草案》部分细节还可以进一步修改完善。

　　郑庆宇建议，进一步完善成员退出机制。《草案》第十七条、第十八条分别规定了农村集体经济组织“成员自愿退出”“成员身份丧失”措施。其中，第十八条第二款规定，已经取得其他农村集体经济组织成员身份、成为国家公务员、自愿退出的农村集体经济组织成员，依据法律法规和章程规定或者经与集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。但依据《草案》第十三条的规定，农村集体经济组织成员享有的财产权益包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体经济组织服务和福利等，这里规定的退出成员享有在一定期限的财产权益是否包括上述内容？建议进一步明确一定期限财产权益的具体内容，并针对不同财产权益进行不同制度设计。

　　邓定远认为，《草案》对集体经济组织成员的定义应当进一步完善，对成员身份确认过程中的一些特殊情形需要制定更细致全面的规定，比如农村出嫁女及其子女、农村多子女家庭中迁入户籍的女婿、早年已经确认成员身份在成年后又成为公务员的人等特殊群体的成员身份确认问题。

　　刘兆军认为，《草案》第十九条规定，对暂时离开集体经济组织的成员身份加以保留，但“暂时离开”的期限难以明确界定，建议参考《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律的规定对此进一步明确。同时，强化《草案》条文前后衔接机制，细化完善条文内容，例如，《草案》第十九条第一款还应当加入“进城落户”情形；第十九条第二款规定“农村集体经济组织妇女成员不因丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份”，但实践中男子也存在此种情形；第二十七条，还应当补充有关“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”的情形。