推动完善以创新为导向的数字经济反垄断治理机制

　　当前，以大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为代表的新一轮科技革命推动数字经济快速发展，各国竞相制定有关政策，规范其健康可持续发展。但随着数字经济规模的快速扩张，有的大型数字平台滥用其技术优势及垄断地位，妨碍数据、技术等创新要素自由流动，阻碍创新者进入市场，引发社会高度关切。对此，全球主要经济体均开始调整反垄断政策，强化反垄断执法和司法。例如，欧盟制定《数字市场法》《数字服务法》等法案推动反垄断改革。美国审议多项反垄断相关法案，包括《美国创新与选择在线法案》《开放应用市场法案》等，意图制约数字平台巨头的市场力量，更为强调保护和促进科技创新。我国新修改的反垄断法亦非常重视对于数字经济创新的保障，不仅在立法宗旨条款中确立了“鼓励创新”的价值目标，还就数据、算法、平台规则、技术等有关创新问题作出具体规制。

　　以创新为导向的数字经济反垄断治理机制的核心内涵

　　构建和完善应对数字创新的反垄断治理机制，既契合数字时代创新、竞争与反垄断的内在逻辑关系，也明确了反垄断治理的定位与发展方向。

　　首先，以创新为导向的数字经济反垄断治理机制立足于创新竞争这一行为逻辑，回应维护“何种竞争”的问题。数字时代的创新竞争，以生态系统为核心而展开，企业通常被视为能够在竞争中运用自身知识和能力来适应环境的有机体，而不只是被动地接受价格、消极地应对市场压力，这种竞争通常被理解为动态争胜活动，重视竞争过程中发现知识、筛选内容，突出过程产生的动态效率。创新驱动的市场竞争，强调系统的有序演化而非仅关注其是否偏离静态均衡状态。以此为基础的反垄断治理，强调对创新竞争的维护和促进，将治理重点转移到提升市场主体在竞争活动中的争胜能力、适应能力及系统的多样性、稳定性等方面。

　　其次，以创新为导向的数字经济反垄断治理机制立足于现代政府与市场关系的这一体系逻辑，回应推动构建“什么样的市场体系”的问题，关键在于厘清政府与市场之间的关系。其一，现代市场体系是一种有机体系，各种子市场相互作用、相互联系。因此，反垄断治理着力于健全全国统一大市场。其二，现代市场体系要求创新要素自由、高效流动，构建多层次、多样化的要素市场体系，对于优化知识、技术、资本以及数据等传统和新兴创新要素配置具有重要意义。因此，反垄断治理通过规制数据垄断、生态系统垄断等行为，更好地发挥市场机制在创新要素互联互通、高效流通与利用等方面的关键作用，保障市场主体公平、平等地获取和利用创新资源。

　　最后，以创新为导向的数字经济反垄断治理机制立足于经济周期与创新周期叠加之下的发展逻辑，回应促进“怎样的发展的问题”。随着数字技术创新在全球范围内的深入发展，创新周期与经济周期加速演进，市场经济的价值规律、竞争规律、供求规律均出现新的特征，生产力与生产关系发生新的变动。面对这些发展挑战，反垄断治理的重点不仅局限于维护竞争，或单纯地促进科技创新，而是更加强调通过创新竞争推动创新发展。

　　以创新为导向的数字经济反垄断治理机制的优化路径

　　持续优化以创新为导向的数字经济反垄断治理机制，在实现路径上集中体现为反垄断法的制度完善及其实施，即充分考量创新因素在反垄断法规则体系中的定位和适用，将数字创新所蕴含的价值目标、理念方法等内化到制度实践中。其具体可从市场力量约束机制、市场结构控制机制、垄断协议规制机制以及垄断行为预防机制四个维度，结合滥用市场支配地位、经营者集中、垄断协议和行政垄断等实体制度实现治理转向。

　　首先，构建有效的市场力量约束机制能够更好地激励创新。市场力量是反垄断法中判断是否存在有效竞争或是否构成市场支配地位的关键概念，传统市场条件下以市场份额和市场集中度为主要衡量指标。但在数字时代，平台企业可从多维度形成市场力量，创新既是市场力量的重要来源，也是打破市场垄断的关键因素。基于滥用市场支配地位规制制度，一方面要厘清数字条件下市场支配地位的认定标准，合理配置创新因素在市场支配地位认定中的考量权重，形成多层次的认定标准体系，在不脱离既有分析框架的基础上，结合市场份额等因素对市场力量予以综合研判。同时，要进一步明确创新因素在滥用市场支配地位行为竞争分析中的作用，构建相对清晰的创新竞争损害理论，通过充分的损害事实证据以及经济学理论工具，结合滥用行为类型进行个案分析。

　　其次，构建有效的市场结构控制机制可以更好地推动创新。数字时代，诸如扼杀式并购等集中行为可能对市场结构和创新竞争带来诸多问题，包括抑制中小企业的创新动力和能力等。因此，应当基于经营者集中控制制度，合理地考量和评估集中行为对于创新竞争产生的影响，按照经营者集中“申报-审查-救济”的制度逻辑，从竞争损害认定、抗辩事由以及救济措施等层面完善应对机制。

　　再次，在数字经济条件下，企业更依赖在创新生态系统中进行合作创新、分工创新，可以通过联合研发创新等方式提高研发投资的效率，促进创新成果产出。对此，应结合垄断协议行为的规制及豁免制度，明晰创新作为垄断协议豁免事由的判断标准与适用规则，凸显垄断协议豁免创新导向，积极构建创新豁免规则。

　　最后，为促进数字经济创新发展，加快形成数字创新生态体系，应当基于公平竞争审查制度，不断优化创新领域的垄断预防机制，推动在法治框架内对创新政策进行公平竞争审查，完善公平竞争审查制度的适用范围、审查标准和实施机制，加快提升数字创新政策体系的法治化水平。

　　本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题“数字时代创新范式视域下健全反垄断体制机制研究”〔课题编号：CLS（2022）C22〕的研究成果。

　　（作者单位：四川大学法学院）