横琴粤澳深度合作区立法展望

　　中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》）以来，横琴粤澳深度合作区建设取得不少成就，但在立法领域，除广东省人大常委会于2021年9月制定的《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》外，目前尚无其他立法成果。尽管珠海市人大常委会已将《横琴粤澳深度合作区法规制定条例》《港澳医务人员在横琴粤澳深度合作区执业规定》《横琴粤澳深度合作区反走私条例》列入立法计划，但从《总体方案》看，还可从以下四个方面加快推进立法工作，为横琴粤澳深度合作区建设提供法治保障。

　　明确“合作区条例”制定机关，加快启动条例立法程序。《总体方案》提出，“研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障。”但条例的制定机关目前尚未明确。单就“条例”这一表述看，全国人大及其常委会、国务院、广东省人大及其常委会、珠海市人大及其常委会都有可能成为“合作区条例”的制定机关。考虑到“合作区条例”需要规定广东省人民政府横琴办及广东省人民政府有关部门的职责，珠海市人大及其常委会应被排除在制定机关之外，但考虑到国家立法资源的稀缺性，由全国人大及其常委会、国务院制定“合作区条例”的可能性较低。从贯彻落实《总体方案》角度看，“合作区条例”可能需要对法律、行政法规和部门规章的有关规定进行变通。在此背景下，可由全国人大常委会授权广东省人大及其常委会根据横琴粤澳深度合作区的实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定“合作区条例”。

　　珠海市人大及其常委会行使经济特区立法权，为“市场准入承诺即入制”立法。《总体方案》提出“实施市场准入承诺即入制”，对行政审批制度进行变革。在为“市场准入承诺即入制”立法时，必须特别注意它和“行政许可告知承诺制”的区别。作为当前行政审批制度改革的主要方式之一，“行政许可告知承诺制”仍是一种事前审批，而“市场准入承诺即入制”则是废除事前审批，改事前审批为事中事后监管。根据中央的授权，海南自由贸易港也在探索实行“市场准入承诺即入制”。《海南省乡村民宿管理办法》已针对乡村民宿开办许可实行“市场准入承诺即入制”。海南省2022年公布《海南自由贸易港实施市场准入承诺即入制管理规定》为“市场准入承诺即入制”立法，但构建“市场准入承诺即入制”相关规则时将原行政许可改为备案式许可，使得“市场准入承诺即入制”流于形式。以乡村民宿开办许可为例，海南省许可申请人必须在事前提交10项备案材料才能获得许可，而在实行“行政许可告知承诺制”的广州市番禺区，许可申请人仅需提交一张“番禺区旅游民宿基本情况登记表”就可开办民宿。珠海市人大及其常委会在为横琴粤澳深度合作区制定“市场准入承诺即入制”相关规则时，可借鉴上述有益经验。

　　珠海市人大及其常委会行使经济特区立法权，变通适用《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国食品安全法》《医疗器械监督管理条例》的相关规定。《总体方案》提出，“允许指定医疗机构使用临床急需、已在澳门注册的药品和特殊医学用途配方食品，以及使用临床急需、澳门公立医院已采购使用、具有临床应用先进性（大型医用设备除外）的医疗器械。”根据药品管理法、食品安全法、《医疗器械监督管理条例》的有关规定，境外的药品、特殊医学用途配方食品及特定医疗器械进入内地，必须获得许可。当前的许可制并未针对“临床急需、已在澳门注册的药品和特殊医学用途配方食品”与“临床急需、澳门公立医院已采购使用、具有临床应用先进性（大型医用设备除外）的医疗器械”实行不同于一般情形的许可制，这不利于其更便利地进入横琴粤澳深度合作区。基于此，宜对相关规定进行变通，为上述药品、特殊医学用途配方食品及特定医疗器械进入横琴粤澳深度合作区创制不同于一般情形的许可制。

　　珠澳协同立法，为民生制度的对接和数据跨境流通创制规则。《总体方案》提出“加强与澳门社会民生合作”“对接澳门教育、医疗、社会服务等民生公共服务和社会保障体系”。在“一国两制”制度框架下，内地和澳门在教育、医疗、社会服务等民生公共服务方面实行不同的规则。以非高等教育制度为例，澳门实行15年免费教育，而内地实行9年义务教育。因此，横琴粤澳深度合作区和澳门要实现非高等教育制度的对接，宜由珠澳协同立法，破解制度对接面临的规则障碍。《总体方案》还提出，支持珠海和澳门相关高校、科研机构实现科学研究数据跨境互联互通。内地的网络安全法、个人信息保护法和数据安全法对数据跨境流通进行了规制，而澳门的网络安全法也进行了相应的规制。为实现数据在横琴粤澳深度合作区和澳门之间更高效更便利地流通，也宜由珠澳协同立法，创制保障数据高效便利流通的规则。

　　本文为中国法学会2022年度部级法学研究“横琴粤澳深度合作区建设面临的公法问题及其解决”[课题编号：CLS（2022）C11]的研究成果。

　　（作者单位：广东外语外贸大学法学院）