国土空间规划历史文化遗产保护技术指南公开征求意见

为历史文化遗产保护绘好“一张图”

　　《国土空间规划历史文化遗产保护技术指南（征求意见稿）》将历史文化名城名镇名村、传统村落、历史建筑等各类历史文化遗产的名录、空间范围边界信息和空间管控要求等，统筹纳入国土空间规划“一张图”，为加强历史文化遗产保护提供方向指引。

　　日前，自然资源部发布《国土空间规划历史文化遗产保护技术指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

　　怎样在国土空间规划中进一步加强历史文化遗产保护和传承，将历史文脉传承下去？近日，民主与法制社记者结合《征求意见稿》采访了相关专家学者。

　　强化文化遗产的整体空间保护尤为重要

　　《征求意见稿》编制说明指出，目前各地尤其是历史文化遗产资源丰富的市县已经开展国土空间规划下历史文化专题研究或专项规划，就规划编制工作本身来说，在内容体例、编制技术、成果产出等方面相对比较成熟，但不少地方对于当前历史文化遗产保护的现实问题存在认识不到位、解决思路不够清晰的情况，这都不利于当前国土空间规划改革背景下对历史文化遗产的保护工作。

　　同济大学建筑与城市规划学院教授张松表示，按现行法律法规和管理体系，我国文化遗产主要有三大类：文物、非物质文化遗产和建成遗产（泛指以建造方式形成的文化遗产，由建筑遗产、城市遗产和景观遗产三大部分组成）。其中，文物中的古迹、史迹、文化古迹、历史遗迹等不可移动文物，历史文化街区、历史建筑等建成遗产与土地开发利用直接相关。过去，一些地方政府过于注重土地开发的经济效益，随意拆除、“建设性破坏”等问题突出，引起有关部门的重视。从可持续发展角度看，文化遗产保护管理与国土空间规划密切相关。因此，在国土空间规划体系改革和完善过程中，如何强化文化遗产的整体空间保护、系统维护管理以及可持续利用传承，尤为重要。

　　华中科技大学建筑与城市规划学院教授何依认为，在城乡建设中，历史文化是不可缺失的灵魂。近年来，有的地方政府把保护历史环境看成经济发展的障碍，不能以积极的态度将其纳入地方规划中予以保护；有的城市把历史文化遗产作为吸引游客的资本过度开发，这都不利于历史文化遗产资源的保护，应引起重视。

　　河南省南阳市博物馆副馆长尹俊敏介绍，第三次全国文物普查成果显示，河南不可移动文物数量居全国第二，有世界文化遗产5项，全国重点文物保护单位420处，省级文物保护单位1170处。但仅仅因为2021年暴雨的影响，河南全省就有多处古文化遗址受到不同程度损伤。例如，巩义市的杜甫诞生窑、卫辉市的镇国塔、郑州市的商城遗址，因暴雨，或造成土质脱落、坍塌，或被洪水浸泡塔基受损，或部分城墙剥落垮塌。因此，当前历史文化遗产本体及环境安全问题日益突出，如何推进气候变化背景下的遗产保护工作，颇为重要。

　　为加强历史文化遗产保护指明方向

　　《征求意见稿》编制说明提出，长期以来，各类历史文化遗产空间信息较难清晰地落到一个统一平台，不利于从全域全要素角度对本地区历史文化遗产资源进行总体规划，同时其他各类空间性规划，对于历史文化遗产空间信息的及时获取缺少便捷有效渠道，容易产生很多规划布局与遗产保护空间重叠冲突、难以进行后端协调的现实问题。

　　受访专家学者表示，我国历史文化遗产类型多元，历史文化遗产空间与生态、生产、生活空间普遍重合，长期以来各类遗产空间保护利用的用途管制需求存在一定的交叉、矛盾、冲突、融合等复杂性问题。《征求意见稿》绘就国土空间规划“一张图”，为加强历史文化遗产保护提供方向指引。

　　记者注意到，《征求意见稿》将历史文化名城名镇名村、传统村落、历史建筑等各类历史文化遗产的名录、空间范围边界信息和空间管控要求等，统筹纳入国土空间规划“一张图”，发挥“一张图”分析评价、用途管制、辅助审查、监测评估预警等功能，促进空间治理体系和治理能力现代化。

　　何依表示，2021年3月发布的《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，从空间信息处理、遗产保护管控、保护类规划编制审批、相关区域用途管制和规划许可等方面，提出遗产保护管理的专项要求。此次《征求意见稿》将历史文化遗产空间信息纳入国土空间基础信息平台，在市、县、乡镇国土空间总体规划中统筹划定包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的历史文化保护线，将其纳入国土空间规划“一张图”，有助于构筑国家文化安全底线，为实现国土空间高质量保护开发提供重要保障和指引。

　　尹俊敏认为，针对本体脆弱、分布集中或与地质环境风险关联紧密的历史文化遗产对象及区域，《征求意见稿》明确地质灾害防治、防洪排涝抗旱等防治标准和指导性措施；针对历史文化遗产与自然环境高度复合的区域，明确历史文化遗产保护与山水林田湖草、矿山、海洋等生态修复和国土综合整治的协同策略，并加强与历史文化遗产相关环境的生态保护、修复、监测等空间管控和引导措施，避免集中建设对历史文化遗产及其环境造成负面影响。这形成了国土空间规划“一张图”，将进一步促进历史文化遗产保护，以及合理传承利用。

　　“《国土空间规划历史文化遗产保护技术指南》作为文化遗产保护管理在空间规划上的技术准则，协同推进的基础平台，可以为地方文化遗产保护规划、实施管理、评估监督等创造良好的条件。但如何充分发挥国土空间规划基本框架体系和技术优势，有序开展和全面促进历史文化遗产保护传承，需要各地结合自身的实际条件创造性开展相关具体工作。”张松说。

　　建议出台专门法律全面有序开展文化遗产保护

　　张松认为，《征求意见稿》实施后，可以对在国土空间规划体系中落实、执行历史文化遗产优先保护和全面系统保护等，发挥关键性作用。但文物管理保护有《中华人民共和国文物保护法》，非物质文化遗产保护传承有《中华人民共和国非物质文化遗产法》，与民生改善和可持续发展关系密切的建成遗产还没有统一的法律，只有2008年制定的行政法规《历史文化名城名镇名村保护条例》，且“国土空间规划法”等法律没有出台。因此，建议在深入调研总结实践基础上，出台专门法律，全面有序开展文化遗产积极保护工作。

　　兰州理工大学法学院文化遗产研究所所长穆永强表示，《征求意见稿》坚持系统思维和协调可持续发展原则，对实践中出现的突出问题进行规制，但还应当把历史文化遗产保护与建设发展统一起来，不仅保护遗产、文物建筑本身，保持其原生态、环境与风格，还应当在其周边确定缓冲区、保护区，并使其遵从建设发展新秩序。既尊重历史文化遗产所在环境的文脉，保持和发展城市建筑群的原有文化风范，又对新建筑赋予时代风貌。

　　何依表示，历史文化空间是在一定的区域范围内，反映历史发展过程中具有特定价值的山水环境及城乡系统，贯穿国土空间体系生产、生活、生态三大系统。《征求意见稿》还需要在遗产环境保护中建立名录与地理环境、名录与历史文脉、名录与非名录、名录与名录等关联式集群保护，形成讲好中国故事的历史文化空间。